咸阳新型城镇化发展模式的新路径
——“三个一亿人”落地生根新实践
城乡发展一体化是一个系统工程，推进城乡发展一体化，基层该具体怎么做?抓手和载体是什么?我们前些年提倡新农村建设，后来又提倡统筹城乡发 展，有的地方提出要建设新型农村社区，有的地方大规模旧城改造，这几年又提出美丽乡村建设。有的部委提出大力推进农民工进城，今年年初又提出鼓励农民工返 乡创业，究竟怎么推进城乡发展一体化?我认为“三个一亿人”是推进城乡发展一体化的基本路径。
旬邑县老百姓过去的生活环境
“三个一亿人”是李克强总理2014年在政府工作报告中第一次提出来的，就是促进一亿农业转移人口落户城镇;改造约一亿人居住的城镇棚户区和城 中村;引导约一亿人在中西部地区就地城镇化。因为30年的改革开放，中国的社会结构发生了重大的变化，产生了2.9亿多的农民工，出现了所谓的农民工问 题。社会结构从“二元结构”转向“三元结构”，就是农民、农民工和城市居民。我们的政策就是要适应从“二元结构”转向“三元结构”的现实。所以要推进城乡 发展一体化，首先要解决“三元体制”的问题，其次改革“二元体制”，然后逐步推进城乡发展一体化。
旬邑县老百姓新型城镇化建设后的生活环境
下面，我想结合陕西省咸阳市在推进“三个一亿人”新型城镇化方面的经验和做法谈一些认识和观点。咸阳也和全国一样在这三个方面存在问题，一个问 题就是农民工的问题。咸阳市户籍人口533万，常住人口是490万，是一个输出型的城市，有43万人常年在外打工。2013年，全市城镇常住人口 230.06万人，非农业人口184.27万人，相差45.79万人，这是全市在城镇居住并有条件落户的人口数。这些人普遍存在着“就业在城市、户籍在农 村，收入在城市、积累在农村，生活在城市、根基在农村”的现象。 第二个问题就是城中村和棚户区。多年来，我们城市发展只注重摊大饼，城市内涵和品质有所忽视，带来了普遍的城中村和棚户区问题。咸阳市随着城市化步伐的不 断加快，特别是西咸新区上升为国家战略后，城市规划区面积不断增加。全市13个县市区纳入城市建设的区域中，共有城中村263个，涉及人口47.8万人， 加之原国有企业的棚户区改造涉及近5万人，城中村和棚户区改造涉及人数超过50万人。第三个问题就是咸阳等中西部地区农村人如何就地城镇化的问题。这几个 问题不解决，就会出现每年春节的时候，几亿农民工回家去了，北京、上海都变成了空城，这个现象不是一个好现象，要改变。另外一个，去年我国农民工是 2.95亿，比前年少了300万，有人认为农村大有希望，农民工回乡创业了，据我们的对基层群众的调研反映，去年农民工的减少是经济下滑、城市产业发展不 足的问题，如果我们把几亿农民的吃饭问题、收入问题让城市产业左右，将来才是要出很大问题的。
一、咸阳市的主要做法和成效
近年来，咸阳市立足市情实际，编制完成了《咸阳市新型城镇化战略规划(2014—2020)》、《咸阳市城乡发展一体化规划(2014— 2030)》，挑明叫响提出把推进“三个1亿人”作为推进新型城镇化的抓手，结合咸阳实际，提出了“3个50万人”的新型城镇化目标，即到2020年，实 现50万进城常住的农业转移人口落户城镇，实施涉及50万人的城中村和棚户区改造，完成涉及50万农村居民的新型农村社区建设，使新型城镇化的抓手更具 体、目标更明确。
一是落实“一取消三保留五对接”，加快农业转移人口落户城镇。“一取消”即取消城乡分割的户籍登记制度。2008年8月，咸阳市率先在全省推行 城乡户籍“一元化”管理制度，取消城乡分割的农业户口、非农业户口性质类别，打破城乡二元户籍管理结构。“三保留”即保留进城农民的土地承包经营权、宅基 地使用权和集体收益分配权，让农民带着“财产”，不让“光着身子”进城，使进城农民既逐步享受城市的公共服务体系，又保障了自身的合法权益。“五对接”即 按照“制度构架城乡统筹，待遇标准城乡衔接，机构设置城乡统一，经办操作城乡一致”的原则，加快城乡社保、就业、医疗、教育和住房等五个方面的对接力度。 截止2015年底，全市累计推进农村居民进城镇落户居住93.59万人，其中，进主城区进城居住落户10.6万人，占进城落户总人数的11.33%;县城 39.3万人，占42%;中心镇43.69万人，占46.67%。
二是实施“一规划三结合五保障”，加快城中村和棚户区改造步伐。“一规划”即强化顶层设计，科学规划。编制完成了《咸阳市中心城区旧城改造规 划》，从制度设计、社会管理、经济发展、空间形态等方面对城中村改造进行了高标准、规范化的设计，为分期、分类、分期推进城中村改造奠定了良好基础。“三 结合”即充分尊重客观规律和群众意愿，采取有形改造与无形改造相结合、政府主导与市场运作相结合、整体推进与分类实施相结合的方法，使城中村改造既科学规 范又稳步推进。“五保障”即为有序推进城中村和棚户区改造工作，咸阳市以落实组织保障、政策保障、社会保障、服务保障、监督保障“五大机制保障”为抓手， 夯实城中村改造的政策基础。从2008年开始，咸阳市大力实施城中村和棚户区改造工程，主城区共实施城中村改造项目上77个，征迁安置群众近30万人，棚 户区改造11933户、115.25万平方米。
三是突出“一强三园五美”，加快推进新型农村社区建设。“一强”即做强富民产业。“三园”即体现田园特色。建设新型农村社区过程中，咸阳市在保 留农村田园风的同时，将城市化、工业化、信息化的理念融入到新型社区建设之中，努力打造和谐宜居的幸福家园、致富增收的就业田园、市民向往的休闲乐园。 “五美”即建设最美乡村。在推进新型农村社区建设过程中，咸阳市将物质文明、生态文明、精神文明、乡风文明融入其中，打造“生产美、环境美、生态美、设施 美、人文美”的幸福家园。为此，咸阳市按照地域相近、便于服务的原则，以覆盖方圆5公里或人口规模不低于2000人为标准，将全市2759个行政村除保留 186个传统民俗文化村落外，规划建设为563个新型农村社区，一次规划，分步实施，计划到2020年，建成200个左右标准化新型农村社区，实现农民就 地城镇化50万人。我们就是的新型农村社区，不是让农民上楼或进城，而是具有关中民居特色的农村社区，是产业园区和农村社区“两区同建”，是农民生产方式 和生活方式同步转变的新型农村社区。
主要成效：一是加速了产业的转型升级;二是推进了土地的集约利用;三是改善了农村的人居环境;四是提升了均等化服务水平;五是扩大了城乡的消费规模;六是创新了社会的管理方式。
二、推进“三个1亿人” 新型城镇化的重大意义
一是推进“三个1亿人”新型城镇化，充分体现了“五大发展理念”、“四个全面”战略布局的根本要求。“五大发展理念”、“四个全面”战略布局是 以习近平同志为总书记的党中央治国理政战略思想的重要内容，是对我们党治国理政实践经验的科学总结和丰富发展，确立了续写中国特色社会主义新篇章的行动纲 领。推进“三个1亿人”新型城镇化，既涉及农村，也关乎城市;既是发展问题，更是改革问题;既要发展经济，更要改善民生，从制度建设、价值取向、宏观布局 等层面，描绘出了指引中国新型城镇化未来发展的“三维坐标”。
二是推进“三个1亿人” 新型城镇化，更加突出了新常态下转型发展的动力支撑。“减速提质、优化结构、创新驱动”既是新常态下我国经济社会发展的根本要求，也是实现转型发展的基本 遵循。从咸阳的探索实践看，推进“三个1亿人”新型城镇化，使各类优质资源和关键要素在三产之间整合叠加，为优化产业结构，转变经济增长方式，加快构建优 质化、多元化、集群化、创新型的现代产业体系创造了良好条件。同时，让农民加快融入城市生活，享受现代文明，也加速了城乡居民由传统向现代生产方式、生活 方式、管理方式的转变，为实现经济社会转型发展提供了强大动力。
三是推进“三个1亿人” 新型城镇化，有效搭建了城乡加速融合发展的重要平台。加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，是实现城乡融合发展和新型城 镇化的根本途径。由于制度、政策的“三元化”，长期以来，城乡发展不仅存在结构“三元化”，发展的时空状态也呈“三元化”。通过推进“三个1亿人”新型城 镇化，使城乡之间的空间距离逐步缩短，人员、信息、文化等社会交流不断增多，进一步促进了城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，这不仅是对新型城镇化形式 上的深化，更是实质内容的深化;不仅是城镇化在历史时间上的深化，更是在空间布局上的深化;不仅是新型镇城镇化思维方式的深化，更是指导思想和理论的深 化，为加快构建新型城乡关系，加速城乡融合一体发展搭建了良好平台。
四是推进“三个1亿人” 新型城镇化，紧紧抓住了加快城乡发展一体化的关键环节。推进“三个1亿人”新型城镇化，既是加快新型城镇化的目标，也是载体，更是具体措施。促进约1亿农 业转移人口落户城镇就是要拆除隐形“篱笆墙”，落实以人为本;改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，就是要降低圆梦“高门槛”，实现共享文明;引导约1 亿人在中西部地区就近城镇化就是要抹平东西部经济鸿沟，力求区域发展均衡。前两个1亿人着重解决的是存量问题，也就是这“两个1亿人”已经在城镇居住生 活，已经融入到了城市，但还没有享受和城市居民一样的福利待遇，这是新型城镇化躲不掉、绕不过的坎，必须加快消化解决。第三个1亿人着重解决的是增量问 题，这也是推进新型城镇化的重要潜力所在。
三、推进“三个1亿人” 新型城镇化面临的主要问题
一是户籍迁移面临区域障碍。新型城镇化的重点是人口城镇化，即农村居民向城镇(社区)和二三产业转移就业。而保障人口城镇化的关键，就是改革户 籍制度，实行自由迁徙。对中西部农民而言，由于本地工业化、城镇化滞后，人口吸纳能力有限，最想去的地方还是东南沿海或者大中城市。然而，当前户籍改革各 自推行，并不同步，户籍迁移上仍然门槛重重，其中东南沿海和大中城市的门槛最高，从而形成了一个尴尬困局：农民工最理想的迁入地是大中城市，但真正鼓励农 民工进入的却是中小城镇。另外，在包括咸阳在内的大部分地区，城镇居民想往乡村地区迁移，也同样不允许。
二是产权流转面临法律瓶颈。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“赋予农民承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担 保权能”。中央一号文件提出“允许承包地经营权向金融机构抵押融资”。但根据我国《物权法》、《担保法》、《农村土地承包法》等现行法律，农村土地承包经 营权抵押贷款是“违法的”，因而是“无效的”。
三是农村资产难以转化为资本。户籍和产权改革滞后，一方面让进城农民工很难真正融入城市，如候鸟般在城乡流动，另一方面也让已定居城市的农民不 愿意放弃宅基地，形成了许多空庄院。由于宅基地的所有权归村集体，按《土地法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》等法律规定，只能在集体组织成员内 部流转，导致完全归农户所有的农民住房，也不能自由转让、抵押、变现，转化为资本，从而大大降低了农民住房宅基地的交易价格，削弱了农民自我发展能力。
四是服务均等面临财力不足。由于历史欠账和条件差距，农村基础设施和民生保障水准明显落后于城市，中西部工业化、城镇化明显落后于东部。以咸阳 为例，目前全市城乡居民享受的福利政策有37项，其中已并轨的有20项，未并轨的有17项，除1项涉及计划生育政策法规修法外，其余16项并轨都汲及资金 问题，按现行标准，实现并轨后市县两级按事权分担每年将新增支出16.4亿元，其中中省市县全部门配套达26.4亿元，财政难以负担。
五是“增减挂钩”面临范围限制。当前，对于包括咸阳在内的中西部而言，最缺地的主要是大中城市和县城，大中城市也最能掏得起“地价”，但由于政 策制度设计的缘故，目前各地已批准的“增减挂钩”试点项目区大多限定在本县甚至本镇范围内，从而大大缩小了土地综合整治后节余建设用地指标的升值空间，既 难以缓解大中城市用地难题，也难以为农业和农村建设筹措充裕资金，农村空宅基、空壳村、空心户问题也难以治理。
四、几点建议
一是尽快从全国层面搞好新型城镇化的顶层设计，加强新型城镇化的政策指导。要以十八大和十八届三中全会精神为指导，进一步细化《国家新型城镇化 规划(2014-2020)》，明确思路原则，提出目标重点，加强政策配套，夯实责任主体，加大检查考核，使其真正成为推进新型城镇化发展的纲领性指南。 健全班子机制，指导督促省市县按照“全域”理念和“三个集中”要求，加紧编制区域城乡发展一体化尤其是新型城镇化规划方案，确保规划衔接，严格规划管理， 避免“拆了建、建了拆”的无序与浪费。
二是加快决策、立法衔接，努力扩展推进新型城镇化的法律空间。随着依法治国进程推进，“法无规定可闯、法有规定不碰”的理念已深入人心，很少有 人敢愿冒着违法危险进行政策体制创新和具体行政作为。因此，全国党代会以及党中央全会一旦形成需要全国推行的政策决议，且政策决议与现行法律法规有冲突， 国务院及相关部委就应迅速起草并向全国人大及常委会提交议案，对相关法律进行修订。要尽快以十八大和十八届三中全会精神为指导，适应城乡公共服务均等化、 城乡要素流动与资源配置的现实需要，加紧修改完善《城乡规划法》、《村委会组织法》、《土地法》、《物权法》、《土地承包法》、《担保法》等相关法律，使 之与党中央、国务院相关重大决定、决议的基本精神相符合，为地方政策体制创新提供宽松的法律空间。
三是进一步加大对中西部地区的政策支持，加快中西部新型城镇化进程。加快新型城镇化化步伐，引擎在东部，但潜力在西部，特别是“三个1亿人”目 标中，其中1亿人就是要实现西部地区1亿人的就地城镇化，由于西部地区经济发展相对滞后，建议进一步加大对中西部地区的财政支持。重点支持产业发展和基础 设施。
四是循序渐进放开大中城市户籍，积极稳妥推进全国范围内的自由迁徙。自由迁徙是户籍制度改革的最终目标，也是现代民主社会公民的法定权利。近 期，加大推进有条件农民转移人口在城市落户定居。中期，要积极总结推广深圳、北京等大都市实行的积分入户和居住证制度。远期，人口基本实现了东西之间、城 乡之间的双向自然流动，再逐步将居住证与居民身份证合二为一，把福利待遇从户籍上完全剥离，真正建立起全国统一、自由迁徙的城乡户籍制度。
五是将咸阳市列为全国推进“三个1亿人”新型城镇化试点。一是咸阳具有试点的良好基础条件。咸阳市委书记岳亮提出将新型城镇化与实施创新驱动、 区域发展作为全市发展“三大战略”，扎实推进。按照“全域咸阳”的理念，市县两级城乡发展一体化战略规划全面完成。政策体系健全，先后出台政策文件24 个，形成了城乡发展一体化政策体系。二是把咸阳确定为全国推进“三个1亿人”新型城镇化试点市具有引领作用、借鉴意义和典型的可复制、可推广性。和全国其 它地级市一样，农民工问题，城中村、棚户区问题，农村存在的空心村、老龄化等问题，咸阳都有典型性。如果咸阳能够趟出一条好路子，将对西部乃至全国城乡发 展一体化带来更多的启示和借鉴。建议将咸阳市列为全国推进“三个1亿人”新型城镇化试点，国家发改委、住建部、农业部等部门能够在配套政策上给予支持，在 项目建设上给予倾斜，在资金投入上给予扶持。
总之，解决好现有“三个一亿人”的问题，必须充分释放改革的红利，在户籍、土地、社会保障和社会管理、城镇建设政策性融资等方面，加快制度创新，这样才能让推进“三个1亿人”新型城镇化决策在全国落地生根。
（作者：咸阳市城乡发展一体化办公室主任 赵强社）
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