在推进农村富余劳动力向非农产业转移就业的同时，要在农业内部发展劳动密集、资本密集和技术密集的产业，提高劳动力就业容量，增加农民收入，缩小城乡居民收入差距
就业是最大的民生，就业事关收入，收入事关富裕。在新的发展阶段，促进农民充分就业，实现农民收入持续增长，缩小城乡居民收入差距，是实现共同富裕目标的基础，也是高质量发展的必然要求。
当前，中国经济无疑已进入由快速增长到相对缓慢可持续增长阶段。囿于全球经济的不确定性和不稳定性，国内经济运行不均衡、不稳固因素明显增强，农村劳动力继续转移，实现充分就业形势并不乐观，进而影响农民收入增长，为实现共同富裕目标带来不确定性。
因此，让广大农民群众分享现代化的成果，缩小城乡居民收入差距，必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点。
一组数据得出的初步结论
始于上世纪90年代工业化的快速推动，中国经济以每年平均增长9.2%的速度，实现了从低收入阶段到中高收入阶段的历史性跨越。2020年中国GDP总量达101.6万亿元，人均GDP超10500美元，接近高收入经济体门槛。在这个过程中，中国国民经济秩序和产业结构、就业结构、城镇化水平以及分配格局都发生了重大变化。
在产业结构方面，工业化最显著的特征就是一二三产业结构在经济运行过程中发生重大调整，一般表现为工业服务业在国民经济中的比重上升，农业部门比重下降。2020年第二三产业比重由1978年的47.7%、24.6%演变为37.8%、54.5%，第一产业比重同期由27.7%下降为7.7%。农业比重下降，非农产业比重上升，表明中国经济特征已由农业大国转变为工业大国和服务业大国。
在就业结构方面，与产业结构高度相关，中国就业结构也表现为非农就业人员增加、农业就业人员下降的趋势。2020年第二三产业就业比重由1978年的17.3%、12.2%上升为28.7%和47.7%。农业从业人员比重同期则由70.5%下降到23.6%，平均每年下降1个百分点。2002年从事农业的劳动力总量为3.66亿人，到2020年下降到1.77亿人，平均每年减少1000多万人。
在收入结构方面，就业影响收入，1978年农民收入构成中，主要是农业经营收入，1984年逐步放开对农民进城务工和落户后，农民非农收入逐年增加，1985年非农收入达到18.16%。2020年农民收入构成中，工资性非农收入尽管由历史最高点2014年的47.2%，下降到40.7%，但仍是农民收入构成中贡献最大的影响因素。
在城镇化水平方面，按工业化进程的一般规律，产业结构中非农产业增长，就业结构中非农就业比例上升，带动农村富余劳动力转移和人口向城市迁移，城镇人口增加，城镇化水平提高。尽管中国城镇化进程滞后于工业化发展，但2020年按常住人口计算，城镇化率仍达到63.9%，改革开放以来，城镇化率平均每年提升1个多百分点，高度吻合发达国家和地区在工业化中后期阶段城镇化率快速提升的一般规律。
上述指标深刻表明中国经济已进入工业化中后期阶段，相对于工业化中后期阶段的城镇化率结构偏差，尽管仍有不少学者直言以常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间，存在高达18.4个百分点的差距，要求加快实现常住人口的户籍城镇化改进，实现真实意义上的城镇化。
但是对于深化户籍制度改革，实施均等的公共服务，加快推进工业化城镇化进程的建议，现阶段应更加关注劳动力就业结构的均衡变动，劳动力就业关系到收入增长，关系到工农两大部类均衡发展，关系到城乡关系不断完善。改革开放以来，中国劳动力就业结构已表现出与产业结构变动高度相关的一致性，并且农业劳动生产效率与非农劳动生产效率已由1978年的1:6.25缩小到2020年1:3.73。然而，23.6%的农业从业人员创造7.7%的农业份额，表明农业劳动生产效率对应非农产业效率仍然偏低，从而影响从业人员的收入增长，这其实是导致城乡居民收入差距长期未见明显缩小的最根本原因。因此，应推进农村富余劳动力向非农产业转移就业，实现就业结构与产业结构均衡发展。与此同时，要在农业内部发展劳动密集、资本密集和技术密集并有竞争力的产业，提高农业效益，提高劳动力就业容量，增加从业者收入，促使就业结构与收入结构均衡变动，缩小城乡居民收入差距。
劳动力充分就业与收入持续扩张
在工业化城镇化发展过程中，由于早期低效率的农业部门与高效率的非农部门并存，引发大量沉淀于农业部门的富余劳动力向非农部门转移，农村人口向城市迁移成为全球经济发展的共同规律。中国农村土地制度创新，特别是“三权分置”的制度安排以及快速工业化城镇化推进，降低了农村人口和富裕劳动力进入城市、就业于非农岗位的迁移和就业成本，使中国几乎区别于全球所有国家，产生了越来越多可以在城乡间自由流动迁移，同时享有农村土地承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配权以及不完全城市公共服务等权益的群体，这个群体偏离于城市居民、农村居民群体之外，是以农民工身份为标志的“第三种群体”。
事实上，改革开放以来，中国之所以迅速成长为全球第二大经济体，与中国农村土地制度不断创新，工业化、城镇化快速推进，与农民工群体作出的巨大贡献密不可分。当然，近年来随着全球经济低迷和国民经济增速放缓，农民工呈现出就业规模持续扩张，但增速减缓的现象也是不容回避的事实。2019年农民工总量达到2.91亿人的高点后，至今仍未恢复到这个就业水平。但从发展趋势看，随着农业现代化水平不断提升，农业科技进步产生的对农村富余劳动力的“挤出效应”以及工业化、城镇化尚未结束产生的对农村富余劳动力的“虹吸效应”，新时期农村劳动力继续转移仍有巨大空间和潜力。
按照新型城镇化规划，中国常住人口城镇化率将由2020年的63.9%提升到2035年的72%，未来还有1亿以上的农村人口需要进城。而按全球城镇化发展规律，特别是与中国资源禀赋和经济社会发展阶段相似的日本、韩国等东亚国家发展实践比较，中国未来常住人口的城镇化率达到80%以上是大概率趋势，这意味着还需要继续转移农村富余劳动力，促进农村人口迁移进城。
问题是农村劳动力向非农产业转移速度放慢，不仅影响农民收入，而且对就业结构、产业结构以及分配格局都会产生连带影响，进而波及高质量发展和共同富裕目标实现。从农村劳动力转移就业现状和特点看，根据国家统计局数据分析，一是外出增速减缓。2020年全国农村劳动力外出数量为2.86亿人，相比2008年增长26.7%，外出增速在2011年达到历史最高点5.4%后，出现减缓趋势。2019年仅为0.8%，2020年为-1.8%。2021年尽管有恢复，但囿于国民经济增速放缓以及农村劳动力后备资源开始由无限供给向有限输出转变，未来增长预期不足。二是流动半径缩小。这些年区域平衡发展战略效果显现，降低了农民工就地就近就业机会成本，农民工跨县省内就业、县内就业增加。2020年跨省农民工7052万人，比2014年减少10.4%，省内农民工9907万人，比2014年增加10.6%。县域内农民工占农民工总数45%。三是第三产业就业增长明显。第三产业新增就业大都集中在物流快递、餐饮外卖、电商服务等行业，表现为非正规就业状态，进入门槛低，就业成本低。2013年-2020年，农村劳动力在第二产业就业比例由56.8%下降至48.1%，第三产业就业比例由42.6%上升为51.5%。四是收入增速减弱。2009年-2010年是农民工工资增长最快时期，年均增速分别为19.2%和21.2%。2016年-2019年保持在6.5%。2020年农民工月工资为4072元，仅比上年增长2.8%。
从总体上看，当前中国正处在国民经济发展的结构调整，城乡经济社会的日益融合，产业结构、就业结构与收入结构深度嵌入时期，农民收入也表现出鲜明阶段性特征。
一是农民收入增速稳中趋降。改革开放以来，农民增收经历了上世纪80年代前半期超高速增长、80年代后半期快速下降、90年代前半期平稳上升、90年代后半期明显回落以及本世纪前11年恢复性增长，再到2012年以后逐步回落的过程。从增速变化看，当前已经进入一个下降通道，增速稳中趋降的势头已经显现，特别是新冠肺炎疫情影响蔓延至今，在全球范围内仍未得到有效控制，全球经济恢复增长乏力，对中国经济持续增长十分不利。当然，与国民经济增速和城市居民收入增速相比，农民收入增速保持超越状态没有悬念，但农民收入与自身快速增长阶段比较，增速进入一个缓慢时期不容置疑。
二是两大来源的增收贡献双双减弱。家庭经营收入和工资性收入作为农民收入两大支柱。1991年-2013年，家庭经营纯收入和工资性收入贡献率在短期内基本是此强彼弱、一升一降，在多数年份工资性收入贡献率更高一些。2004年-2013年，家庭经营纯收入贡献率从65%下降到27%，工资性收入贡献率由26%上升到60%左右。近几年情况发生明显变化，2014年-2019年，农民可支配收入中，工资性收入贡献率由47.2%下降到41.8%，经营净收入贡献率延续弱势，仅保持在25%-29%，少见地出现了两大收入贡献率同时走弱的情况。
三是农村内部和城乡之间收入差距扩大。随着市场化改革的深入和农民分工分业的深化，农民内部收入差距在扩大。1980年—2013年，农村居民人均纯收入基尼系数由0.2407扩大到0.3857。2020年尽管从总体上消除了绝对贫困现象，脱贫地区农村居民收入快速增长，但与其他地区的农民收入差距依然很大。城乡居民收入相对差距缩小，但绝对差距还在扩大。从农村居民人均可支配收入口径看，2013年-2020年，城乡居民收入之比从2.81下降到2.56，绝对差距从17037元扩大到26703元。从长期趋势看，缩小城乡间收入差距挑战不小。
其实，无论从就业结构变动与收入增长观察，抑或是从国民经济发展和产业结构调整看，实现产业结构、就业结构与收入结构均衡变动，在全球现代化发展中都是一个相对缓慢的过程。从农业资源禀赋相对丰裕的欧美国家到农业资源禀赋相对不足的东亚国家莫不如此。美国农业就业份额1870年时为52%，到1933年颁布《农业调整法》时，农业就业人员下降到22%，60多年下降了30个百分点，到1994年下降到2%，又经历了60多年时间。日本农业就业份额1870年为84.8%，到1961年颁布《农业基本法》时，农业就业份额为26.8%，90年下降了58个百分点，进而到1999年下降到4.7%，而当年农业占GDP份额不足2%。韩国2000年农业占GDP份额为4%，但就业份额仍为12%。由此看来，经济发展中的产业技术构成不同、农业资源禀赋不同决定的就业与产业结构偏差，在很大程度上是全球共生现象。
因此，相对于工业化发展，城镇化发展滞后，相对于产业结构变动，就业结构变动滞后是全球经济发展的普遍规律。实现结构均衡是个漫长的过程，城镇化超前于工业化发展，农业就业人数向非农领域和城市超前转移，就业结构超前于产业结构变化，必然导致陷入拉美城镇化陷阱以及中等收入陷阱，对此务必要保持清醒的认识。
与此对应，同样大量可以观察的事实表明，城乡居民之间存在收入差距，而在一定时期内这种收入差距会持续扩张，也是全球工业化过程中普遍存在的基本现象。日本经济学家土屋圭造提供的上世纪60年代的统计数据表明，以工业就业者收入为100，农业就业者收入在美国为56，联邦德国为44，法国为36，丹麦为77，新西兰为88，而一般认为，上述国家上世纪60年代已然进入工业化的中期阶段，开始进入工业化成熟阶段。而且，城乡居民收入存在差距在工业化过程中往往会持续相当长时期。美国尽管农业资源禀赋优越，农业平均规模远远超越全球平均水平，但工农之间收入差距明显。农民收入与非农人口相比，上世纪30年代仅为其30%，50年代-60年代为50%-70%，80年代为80%，直到新世纪初才基本持平。但是，同样可以观察发现，平抑城乡居民收入差距，除去工业化过程中可以在漫长时期内弥合这种差距，政府作用必不可少。日本从1868年明治维新开始到1960年实施国民收入倍增计划，缩小城乡收入差距，实现平衡增长，差不多用了100年。而美国自上世纪30年代出台的《农业调整法》，致力于农业发展和农民增收，实现农业现代化和农民收入增长差不多用了70年。
中国现阶段已进入工业化的中后期阶段，能否再用30年时间，在新中国成立100周年时，实现城乡居民收入均衡增长，确实需要付诸艰苦努力。按照党的十九届五中全会精神，要把促进农村劳动力充分就业、促进农民收入增长作为当前和今后“三农”工作的重中之重，夯实共同富裕坚实基础。为此，调整政府行为事关重大。
路径选择：基本思路与政府行动选择
2021年前三季度，中国GDP同比增长9.8%，两年平均增长5.3%，明显低于以往数据。固定资产投资恢复缓慢，中小企业经营困难，实体经济尚未完全恢复。无论是传统的制造业、建筑业、批发零售业、交通运输业抑或是传统服务业，新产业、新业态、新增就业机会尚无法有效弥合传统行业减少或丧失造成的就业岗位空缺。
让广大农民群众分享现代化的成果，缩小城乡居民收入差距，必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点，要突出四个方面的政策导向：在群体上，要突出农民群体，特别是脱贫地区和经济欠发达地区农民群体；在步骤上，优先将已进城就业的农民工群体作为政策着力点，使他们成为中等收入群体的重要来源；在机制上，要优化调整收入格局，改善公共服务环境；在要求上，要突出城乡融合和政府行为举措。从国内外促进农村劳动力充分就业、农民增收实践看，成功的做法就是通过建立市场主导、政策支持的机制，构建可持续、有实效的农民收入保障安全网。
1.调整国民收入分配格局。农民收入格局与经济发展阶段高度相关，本质上体现工农城乡关系。改革开放以来，从工农城乡关系的中国实践看，经历了三个阶段：一是2006年前中国农业税征收史长达2600年，一个长时期内，户籍制度、工农产品剪刀差、农业税征收强化了城乡二元体制机制，构成了工农城乡关系发展不平衡的根源。1998年全国农业税费负担高达1360亿元，农民人均税费负担153元，占当年农民收入2162元的7.1%。二是2006年以后，国家终结农业税征收，工农城乡关系开始由过去的工业剥夺农业、城市吸取农村资源转变为以工补农、以城带乡。2012年-2020年仅脱贫攻坚投入总量就高达13万亿多元，其中各级财政投入达1.6万亿元，工农城乡关系发生重大变化。三是2017年以后，党中央明确提出建立城乡融合发展体制机制和政策体系，推动城乡要素自由流动、平等交换，促进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，加快形成新型工农城乡关系，让农民群众充分分享发展成果。要在国家共同富裕行动纲领框架下，把促进农民收入增长，缩小城乡收入差距置于重中之重位置，中央及地方要明确新时期农民收入增长目标和相关行动举措。同时，在国民收入分配格局调整中，向农民倾斜，向低收入群体倾斜，促进社会公平正义，为实现共同富裕夯实基础创造前提。
2.增加农业内部就业容量。在农业供给侧结构性改革深入推进的过程中，农业高质量发展对农民增收仍然会起到基础性作用。挖掘农业增收潜力，应坚持市场和消费导向，创新产业组织方式，推动种养业向规模化、集约化、绿色化和数字化方向发展，延伸拓展产业链，调整优化农业结构，增加绿色优质产品供给，不断提高农业质量、效益和竞争力。注重发展劳动密集、技术密集和资本密集农业产业，提高农业质量、效益和竞争力，在防止内卷化现象的前提下，在农业内部增加劳动力就业容量。大力发展乡村产业，将乡村产业视为战略性产业纳入中长期发展规划，从短平快增长向可持续发展转变。发展新产业新业态，注重业态升级，强化链式发展，把现代市场观念、现代物流、现代金融、现代科技、现代人才、现代管理制度等要素融入乡村产业发展中。最大限度地在农业内部扩大就业容量，增加从业者发展乡村产业的收入。
3.发展非农产业促进充分就业。要顺应发展新阶段的形势要求，特别重视发展农民工的非正规就业。改革开放以来，数以亿计的外出农民工中，绝大多数是采取非正规就业来对应非正规经济的，这在第三产业发展中普遍存在。低成本、不稳定和灵活多样的就业方式在各国工业化发展过程中普遍存在。有资料表明，1996年，非正式部门占用的劳动力占全部非农劳动力的比例，阿根廷为53.6%，巴西为59.3%，墨西哥为60.2%。而历史社会学家黄宗智估计，当前中国非正规就业在非农就业中占比约四分之三。这种非正规部门的非正规就业最大好处是就业成本低廉，能提供巨大就业容量。在此基础上推动逐步形成平等竞争、规范有序、城乡统一的人力资源市场，落实农民工与城镇职工平等就业、同工同酬制度。大力发展第三产业，引导新生代农民工从事物流快递、餐饮外卖以及电子商务等新产业、新业态。与此同时，积极扩大乡村就业空间。统筹城乡产业布局，实施乡村建设行动，发展县域经济，将城市部分劳动密集型产业向农村地区产业园转移，实现城乡产业合理布局、优势互补，促进农村劳动力就地就近就业。大力发展特色魅力小镇、乡村旅游和农村服务业，为农村劳动者就地就近转移就业创造空间。鼓励支持农民工返乡创业就业。要鼓励在乡村地区兴办环境友好型企业，实现乡村经济多元化，提供更多就业岗位。鼓励新型劳动密集产业发展，引导和支持沿海劳动密集型产业向中西部地区有序转移。
创新农村劳动力就业领域和方式，鼓励发展家政、养老、护理等生活性服务业和手工制作等民族地区特色产业，吸纳更多中低技能劳动者就业。大力发展城乡社区服务，扩大劳动力市场的包容性。完善城镇失业登记制度和农村失业登记制度，对处于无业状态的农村劳动力在常住地进行失业登记，并为其提供均等化公共就业服务和普惠性就业政策。
4.走中国特色城镇化发展道路。中国式现代化最基本特征是“非典型性”。它不是来自于经典理论，也非其他国家道路的翻版。中国式现代化来自于自己的实践。若抽象中国式现代化的本质，可以归结为一是渐进式，二是多元化。所谓渐进式，是相对于欧美、日本等具有200多年的现代化发展历史的国家而言，中国现代化征程从新中国成立算起，不过70多年，而从改革开放算起，仅仅40多年。因此，不能按成熟的现代化标准衡量中国的工业化城镇化与农业现代化现状。从农业现代化推进看，中国既没有欧美农业天赋自然资源，又要规避日韩农业供给能力不足、自给率不断下降的东亚困境。必须在农村土地制度创新中，放活土地经营权，形成资源性农产品生产的规模基础，通过持续创新，最后形成产业结构、就业结构、收入结构均衡发展的格局。而从城镇化道路看，也要根据中国有数以亿计的农民工群体，他们在城乡间处于流动状态，就业方式灵活多样，收入水平参差不齐的状况还在持续中，而农民工群体从总体上看，享受的公共服务与城市居民相比，也表现出渐进式的提高过程。多元化作为中国经济社会所呈现的重要特征，无论是经济社会发展条件，抑或是自然资源禀赋包括区域地理位置都决定了在一个长时期内，非均衡状态在中国是客观存在的。农业资源禀赋多元，决定了农业产业结构多元，经营主体多元，政策组合方式多元。
因此，现代农业在中国的表现不可能具有欧美农业的单一规模化特征以及日韩农业的单一精细化特征。而城镇化道路更有自己鲜明的特色。大量农民工在城乡间流动，经过几年、十几年、几十年努力，一部分具有能力的农民工，在特大城市安居就业，退出在农村的相应权益；而大部分农民工就地就近在当地的大城市、中等城市和县城镇安居就业，并保留在农村的相应权利。同时，通过深化农村土地制度、户籍制度改革以及实施城乡均等的公共服务，最终由城乡分割的二元体制过渡到城乡融合的一元化格局。常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率表现的结构偏差，本身就是现阶段中国特色城镇化表现的重要特征。
5.改革创新永无止境。具有中国特色的农村土地制度创新，数以亿计的农村人口和劳动力在城乡间迁移和就业，推进了低成本的工业化，流动农民工及其家属可以自由选择进城落户，并不因此丧失其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配权，同时可以享受渐进式的城市公共服务。进城农民工拥有“全部农民利益+渐进式市民利益”，构成了低成本中国特色城镇化道路本色。
中国已经勾勒出了实现共同富裕目前和未来发展预期。从农业农村发展的角度观察，所希望解决的绝非短期问题，而是要通过城乡互动、结构转化，在工业化城镇化发展的后半程，寻求为彻底化解城乡分割的二元经济社会矛盾，实现与农业现代化融合发展的良好运行机制。在这个过程中，特别是在全球经济增长低迷，不稳定性不确定性明显增强，国内发展不均衡不稳固态势尚未完全扭转的背景下，有很多复杂多变的问题需要处理，有很多复杂多变的关系需要厘清。既需要我们把握大势，又需要有足够的历史耐心，做好打持久战的准备。以确定性应对不确定性。
作者：张红宇（清华大学中国农村研究院副院长）
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