党的十八大以来，党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，在全国范围全面打响了脱贫攻坚战，脱贫攻坚力度之大、规模之广、影响之深，前所未有。党的十九大明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一。今年是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年，脱贫攻坚也进入最后冲刺阶段。习近平总书记指出，当前，脱贫攻坚已到了决战决胜、全面收官的关键阶段。各地区各部门务必咬定目标、一鼓作气，坚决攻克深度贫困堡垒，着力补齐贫困人口义务教育、基本医疗、住房和饮水安全短板，确保农村贫困人口全部脱贫，同全国人民一道迈入小康社会。要采取有效措施，巩固拓展脱贫攻坚成果，确保高质量打赢脱贫攻坚战。为此，本版特邀学者撰文，就脱贫攻坚冲刺阶段如何认识不同地区脱贫攻坚的重点任务、如何集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚展开深入探讨。
多措并举 聚焦深度贫困地区脱贫攻坚
经过70年的接续奋斗，特别是党的十八大以来的脱贫攻坚，我国实现了人类有史以来规模最大、持续时间最长、惠及人口最多的减贫进程，取得了重大历史性成就，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。2016年至2018年，全国832个国家级贫困县脱贫摘帽比例超过50%，贫困村整村脱贫退出率80%以上。其中2018年全年283个贫困县脱贫摘帽，2019年预计将有300个贫困县脱贫，剩余不足100个国家贫困县将在2020年全部完成脱贫摘帽。
从贫困户脱贫、到贫困村脱贫、再到贫困县脱贫，精准脱贫战略显著改善了我国区域与城乡发展的不均衡。同时也必须看到，脱贫攻坚“最后一公里”任务依然严峻。虽然到2018年底剩余的农村绝对贫困人口只有1600多万，但他们主要分布在300多个深度贫困县、1800多个深度贫困乡和3万多个深度贫困村，推进区域与城乡发展极度不均衡的深度贫困地区脱贫攻坚，成为目前我国精准脱贫的主要任务。
深度贫困地区是脱贫攻坚的坚中之坚
习近平总书记指出：“脱贫攻坚本来就是一场硬仗，而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。我们务必深刻认识深度贫困地区如期完成脱贫攻坚任务的艰巨性、重要性、紧迫性，采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实推进深度贫困地区脱贫攻坚。”只有全面了解深度贫困地区贫困的主要特征，才能真正理解为什么“深度贫困地区是脱贫攻坚的坚中之坚”，才能明白深度贫困地区脱贫攻坚的难点之所在。目前来看，我国深度贫困地区的贫困主要呈现出以下特征：
绝对贫困人口的分布与我国区域发展的不平衡呈现高度相关性。当前我国1600多万的深度贫困人口主要分布在中西部地区。截至2018年，我国人均GDP超过8800美元，东部地区的人均GDP已经超过12000美元，相比之下西部多数深度贫困地区的人均GDP仍不足2000美元，东西部区域发展差距巨大。绝大多数深度贫困地区生存条件恶劣、偏远落后，仍处于低水平贫困的状态。而且，深度贫困地区往往处于全国重要生态功能区，生态保护同经济发展的矛盾比较突出，还有一些地方处在地质灾害频发地带，“十年一大灾、五年一中灾、年年有小灾”，实现脱贫和巩固脱贫成果都存在很大不确定性。
深度贫困地区脱贫目标叠加任务艰巨。深度贫困地区通常集革命老区、民族地区、边疆地区于一体，自然地理、经济社会、民族宗教、国防安全等问题交织在一起，加大了脱贫攻坚的复杂性和难度。当前我国334个深度贫困县中有135个贫困县位于西藏、四省藏区、新疆南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州(简称“三区三州”)深度贫困地区。这些深度贫困地区大部分处于边疆地区、民族地区，贫困持续的时间长，贫困的程度深，致贫因素复杂，贫困人口大都存在语言不通等问题。未来一年这些深度贫困地区完成脱贫攻坚，不仅要彻底摆脱个体贫困、村落贫困、县域贫困，而且还要摘掉区域性整体贫困的帽子。
深度贫困地区基础设施欠账较多，基本公共服务缺口较大。深度贫困地区生存条件比较恶劣，自然灾害多发，地理位置偏远，地广人稀，资源贫乏。西南缺土，西北缺水，青藏高原缺积温。这些地方的建设成本高，施工难度大，要实现基础设施和基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平难度很大。目前我国深度贫困地区由于历史、区位、生态等方面的原因，村庄散落、居住分散，水、路、电、网等基础设施投入长期以来相对滞后，脱贫的硬件基础相对薄弱。在教育、医疗、养老、就业等农村基本公共服务方面的缺口也比较大，特别是由于地方财力有限，针对“老、病、残”等特殊贫困群体的托养、护理、康复、特教等方面的服务供给相对不足。
“特殊”贫困群体在深度贫困地区比重相对较高。深度贫困地区贫困人口占比高、贫困发生率高，人均可支配收入低，低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重。贫困人口主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口，以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众。根据绝对贫困人口建档立卡数据，其中因“病”致贫、因“残”致贫、因“老”致贫的比重分别占到贫困户总数的40%、14%和16%，深度贫困家庭中“半”劳动力、“弱”劳动力、家庭“捆绑”劳动力、“无”劳动能力的问题较为突出。无论是对于开发式扶贫还是对于保障型脱贫，“老、病、残”等特殊贫困人口的比重大，都在客观上增加了脱贫攻坚的难度。
集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚
2018年2月，习近平总书记在四川凉山州考察时指出，全面建成小康社会最艰巨繁重的任务在贫困地区，特别是在深度贫困地区，无论这块硬骨头有多硬都必须啃下，无论这场攻坚战有多难打都必须打赢。2018年8月颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》要求，聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，突出问题导向，优化政策供给，确保到2020年贫困地区和贫困群众同全国一道进入全面小康社会，为实施乡村振兴战略打好基础。
脱贫攻坚贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。开对“药方子”，才能拔掉“穷根子”。根据中央的统一部署，未来一年深度贫困地区实现脱贫，既要靶心不移，又要多措并举，既要一个都不掉队，又要遵从深度贫困地区脱贫的内在规律，实施精准扶贫精准脱贫的基本方略，以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，注重扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，坚持因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，做到对症下药、靶向治疗，着力改善深度贫困地区发展条件，解决深度贫困地区群众特殊困难，加大深度贫困地区政策倾斜力度。
继续强化对深度贫困地区扶贫资金的投入。从2012年至2016年，中央扶贫专项资金投入年均增长19.22%，年均扶贫资金投入550亿元。2017年至2019年，虽然国内经济面临下行压力，但中央财政扶贫资金投入依然保持高位，3年累计投入超过2800亿元。2017年底印发的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》明确指出，新增脱贫攻坚资金、新增脱贫攻坚项目、新增脱贫攻坚举措主要用于深度贫困地区。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》再次强调，中央财政进一步增加对深度贫困地区专项扶贫资金、教育医疗保障等转移支付，加大重点生态功能区转移支付等对深度贫困地区的倾斜力度。
我国深度贫困地区脱贫攻坚与国外小规模的救济式扶贫不同，深度贫困地区持续大量的易地扶贫搬迁、基础设施与基本公共服务建设需求，需要大量的财政转移支付。强化深度贫困地区扶贫资金的投入，从宏观层面讲是发挥了中国特色社会主义集中力量办大事的制度优势，从微观层面看则有助于通过持续改善贫困地区的基础设施、持续降低物流及交易成本，加速深度贫困地区资源变资产、资产变资本的市场化进程。
坚持构建大扶贫格局。党的十九大报告提出要坚持大扶贫格局，这对深度贫困地区脱贫至关重要，当下深度贫困地区脱贫尤其需要构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合互为补充的大扶贫格局，通过多种形式，积极引导社会力量广泛参与深度贫困地区脱贫攻坚，帮助深度贫困群众解决生产生活困难。
应加大东西部扶贫协作的力度，加大东部地区和中央单位对深度贫困地区的帮扶支持，强化帮扶责任。高度重视企业家在深度贫困地区脱贫中的市场引领作用，通过税收等优惠政策引导符合国家战略需求的各类企业、各类商业模式融入深度贫困地区脱贫攻坚，参与深度贫困地区特色产业培育、就业培训、品牌打造和电商营销、模式推广。积极发挥金融扶贫的杠杆功能，在深度贫困地区强化相关的政策支持。此外，积极借鉴国际减贫经验，开展国际减贫合作与经验分享。
统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》要求统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴。脱贫攻坚期内，贫困地区乡村振兴主要任务是脱贫攻坚。乡村振兴相关支持政策要优先向贫困地区倾斜，补齐基础设施和基本公共服务短板，以乡村振兴巩固脱贫成果。
当前，乡村振兴已经成为贫困地区实现脱贫的重要抓手。推进乡村振兴战略，不仅有助于深度贫困地区传统农业与二、三产业融合发展，而且有助于推进传统农业自身的工业化及产业链延伸进程，能高效就地解决深度贫困地区家庭“半”劳动力、“弱”劳动力、家庭“捆绑”劳动力的就业需求，大大降低劳动力移动成本。即便是深度贫困地区的生态补偿脱贫，也可以通过乡村振兴从单纯依靠财政转移，逐步过渡到依靠市场机制开发特色资源的长效脱贫之路。依托当地生态与人文资源，在深度贫困地区发展电商、民宿、餐饮、养老、文创等产业，以乡村振兴为平台实现脱贫攻坚与乡村可持续发展，同时适时推进城镇化进程，最终实现城乡融合与区域协调发展的目标。
加大产业扶贫力度。习近平总书记指出：“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”产业扶贫，特别是资产收益扶贫模式，仍然是打赢脱贫攻坚战的重要手段。对于深度贫困地区相当比重的“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口，除了保障兜底，发展和壮大农村集体经济的作用也极为重要。积极推动贫困地区农村资源变资产、资金变股金、农民变股东改革，制定实施贫困地区集体经济薄弱村发展提升计划，通过盘活集体资源、入股或参股、量化资产收益等渠道增加集体经济收入。
深度贫困地区在资源变资产、资产变资本的市场化进程中，农村集体经济不仅不能缺位，而且需要做大做强，获得福利外溢效应，形成国家有支持、集体有保障、个人有信心的长效脱贫路径。为此，深度贫困地区一方面应重视培养致富能人、农村企业家，重视乡村“能人”在整合社会资本、壮大集体经济、领头脱贫脱困中发挥的作用;另一方面应通过企业组织模式创新等途径壮大集体经济组织。
激发贫困人口内生动力。推进深度贫困地区实现脱贫攻坚，不能长期依赖资源转移的形式。这种政府扶持越多，对接受者的劳动激励就越弱，社会的道德风险与福利损失就越大。无论是初次分配还是二次分配，都要通过建立以“能力”为基础的激励相容的转移机制，激发深度贫困地区贫困人口的内生发展动力。一是加强人力资源开发，通过提高深度贫困地区劳动力素质的总体水平，激发劳动者脱贫实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”的动力转化，通过加强技能培训特别是残疾人技能培训，从给钱给物转变为给技术、给就业门路，切实依靠劳动者自身的积极性主动性实现脱贫;二是提高农村养老互助、养老托管、医疗救助等公共服务的供给水平，帮助和引导深度贫困地区各种形态的潜在劳动力资源实现当地就业或外出务工;三是加快农村要素流转与产业组织创新，帮助贫困地区的农户实现通过家庭经营与土地流转拿“租金”、通过务工就业拿“薪金”、通过资金参股拿“分红”的多层收益机制。
即便2020年我国彻底消灭了绝对贫困，社会主义初级阶段仍然还会存在相对贫困状况，依靠贫困者个体及贫困家庭的内生动力实现脱贫，始终是贫困人口彻底跳出个人贫困、家庭贫困与代际贫困的关键。
不同地区脱贫攻坚冲刺阶段的工作重点
未来一年是脱贫攻坚最后的冲刺阶段，攻克最后的贫困“堡垒”，不仅中国共产党向全国人民乃至向全世界作出的庄严承诺将付诸实现，也关乎下一步乡村振兴战略的顺利开展。因此，在2020年底前的这段时期内，需要针对不同地区的实际情况，科学谋划、合理安排脱贫攻坚工作。未脱贫县要坚决保质保量地完成脱贫攻坚任务，已脱贫县要巩固提升脱贫的质量，防止返贫，促进减贫的可持续性。此外，要因地制宜，分类分地区地有序推进脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接。
未脱贫县：坚守底线，确保实现“两不愁、三保障”
“两不愁，三保障”(即不愁吃不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障)是贫困人口脱贫的基本要求和核心指标，直接关系脱贫攻坚战完成的质量。2020年底以前，贫困地区的主要任务就是脱贫攻坚，解决贫困人口的“两不愁、三保障”问题，即使是搞乡村振兴，也应当以脱贫攻坚统揽乡村振兴和经济社会发展工作的全局。
靶心不变，坚决完成脱贫攻坚的目标任务。脱贫攻坚的目标是贫困人口全部脱贫、贫困县全部脱贫摘帽，不留锅底。贫困地区未来一年的脱贫攻坚工作，必须紧盯“两个确保”(即确保贫困人口如期脱贫、贫困县如期全部摘帽)目标和“两不愁、三保障”标准，落实“五个一批”(即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批)、“六个精准”(即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准)的要求，坚持减少贫困存量，实现脱贫攻坚既定目标。尚未摘帽的贫困县，要把打好脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，保持工作重心不偏移。已经摘帽的县，要继续完成剩余贫困人口的脱贫任务，持续努力降低贫困发生率，消除贫困人口。
补齐短板，做好脱贫攻坚的自省自查。当前，我国脱贫攻坚的力度之大、规模之广、影响之深前所未有，脱贫地区的贫困群众“两不愁、三保障”已经总体实现。在聚力完成减贫任务的同时，也应当全面开展“两不愁、三保障”问题的全覆盖排查，对已脱贫人口以及相关政策效果进行全面的“回头看”，精准掌握存在的问题及其根源，并实行台账化管理和靶向治疗。
聚焦深度贫困地区，啃下脱贫攻坚的硬骨头。未来一年的脱贫攻坚，最艰巨繁重的工作集中在深度贫困地区，是最难啃的硬骨头。这些地区致贫原因复杂、贫困程度深、脱贫难度大。未来要重点聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，继续坚持精准施策，促进扶贫资源向深度贫困地区倾斜，从财税、金融、土地、人才等各个方面加大对深度贫困地区脱贫攻坚的支持，构建政府、市场、社会协同推进的扶贫大格局。
已脱贫县：防范返贫，促进脱贫攻坚成效的可持续性
决战决胜脱贫攻坚，已经脱贫的地区要处理好脱贫数量与脱贫质量之间的关系，即不仅要保证现有贫困人口实现脱贫，而且要提高脱贫的质量，促进减贫的可持续性。为此，需要从户、村和区域的层面，提升脱贫能力，确保脱贫人口不返贫。
在农户层面，巩固脱贫成果，防止返贫。脱贫攻坚不应只关注当年的贫困户是否达到脱贫的标准，更应在永久脱贫上下功夫，建立起稳定脱贫的长效机制，最大可能地减少贫困家庭的返贫现象。一是增加就业。受区域条件制约，一些民族地区、西部山区存在较大范围脱贫质量不高的现象，对于此类地区，应当通过行之有效的职业培训、有组织的劳务转移，提高长期稳定就业的规模和水平，从而实现长期、持续、稳定的脱贫。二是注重防范风险，防止因市场波动等因素导致的返贫。近几年，一些贫困村在脱贫过程中盲目跟风，造成了产业同质化严重的情况，必须对高度同质化扶贫产业的市场风险足够重视，加强政策引导，促进产业扶贫向差异化和多样化的方向发展。
在村级层面，强基固本，拓展收入来源。为了防止返贫，村一级需要继续加强基础设施建设，为此，需要拓展集体经济的收入来源，提升村集体的发展能力。一是补齐基础设施建设的短板。目前，部分村庄的基础设施仍然存在较大缺口，未来应继续加强贫困地区农村的路、电、水、通信等基础设施的建设，加强农村环境和村容治理。二是拓展村集体收入来源。贫困地区的村庄普遍存在村集体收入来源单一、难以持续等问题，亟待拓展收入来源。应当充分挖掘当地的特色资源，积极发展村级产业，在提高村集体收入的同时，带动贫困群众脱贫致富。三是提升村级单元的发展能力。贫困人口脱贫致富和生活质量的提高，很大程度上依赖于村级治理水平和发展能力。因此，贫困村一方面要强化党建与扶贫的深度融合，充分发挥党组织在引领农村组织建设、产业发展等领域的核心作用;另一方面要促进人力资源开发，将大量的人力资源充分转变为高质量的人力资本。
在区域层面，促进区域经济发展，带动可持续脱贫。从区域层面来看，防止返贫需要加强对区域经济发展的支持，以区域经济的更好发展带动贫困户的持续增收。区域经济发展的主体是企业，支持贫困地区的企业发展是推动区域经济发展的重要抓手。当前，贫困地区中小微企业能够获得的支持大多是税费减免、用地政策优惠等，长期以来存在的融资难、发展难问题还是很难解决。因此，有必要加强对贫困地区这类企业的支持，通过发展特色种植养殖、旅游休闲等区域特色产业，引导贫困户参与并实现可持续脱贫。
提前谋划，积极探索脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接
习近平总书记指出，“打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务”。未来一年是脱贫攻坚和乡村振兴战略交汇的特殊时期，在做好脱贫攻坚工作的同时，还要为乡村振兴做好思想观念、规划目标、政策举措的有效衔接，加快形成脱贫攻坚和乡村振兴相互支撑、相互配合、有机衔接的良性互动格局。
坚持“精准”，牢牢把握衔接的原则和前提。脱贫攻坚的成效证明了精准扶贫战略的科学性，在脱贫攻坚和乡村振兴的衔接过程中，仍然要将“精准”原则贯穿始终，以习近平总书记关于扶贫工作重要论述和关于实施乡村振兴战略重要论述为指导，科学把握脱贫攻坚与乡村振兴的关系，继承“精准”理念，坚持精准衔接、分类施策，把脱贫攻坚的工作经验和帮扶资源有效转换到乡村振兴中，进一步巩固脱贫攻坚成果，推动乡村全面振兴。
观念衔接，奠定乡村振兴的思想基础。在统筹衔接脱贫攻坚和乡村振兴的过程中，一是需要明确脱贫攻坚和乡村振兴两大战略的历史特点和时段特征，从战略和思想高度统筹两者的推进，注重将乡村振兴的理念融入脱贫攻坚之中，促进脱贫攻坚从精准到共享、从管理到治理的转变，着力推进脱贫攻坚工作提质增效，实现乡村振兴与脱贫攻坚“同频共振”。二是需要在观念上实现从“被动扶”到“主动兴”的转变，进一步提升贫困人口自主脱贫的能力，主动依靠自己的勤奋努力早日过上富裕生活。
规划衔接，制定乡村振兴的科学路径。使脱贫攻坚与乡村振兴实现有效衔接，离不开清晰明确又符合地方实际情况整体规划，要在整个大的乡村振兴战略安排下，制定短期的(2-3年)当地发展计划，形成脱贫工作和乡村振兴之间的合理衔接。一是因地制宜，分地区推进，针对不同发展水平、不同类型的地区、村庄，各地方各部门在衔接过程中应加强分类指导，梯次推进;二是试点先行，逐步推广，在有条件、基础好、积极性高的地方树立一批率先推进的典型，不断发掘和总结好经验好做法，为其他地区提供可复制、可推广的经验。
政策衔接，形成乡村振兴的具体抓手。完善和优化政策体系，促进脱贫攻坚与乡村振兴的相关政策向常规性、普惠性和长效性转变。一是按照乡村振兴的目标要求，对现有的扶贫政策进行评估梳理，分类确定需要取消的、接续的、完善的或强化的各项政策，并总结梳理脱贫攻坚中成熟的理论成果、实践经验，用于完善乡村振兴的政策体系、制度框架;二是促进特惠性政策向常规性、普惠性政策的转变，强化脱贫攻坚政策与农村社会保障政策的衔接，逐步将针对绝对贫困的脱贫攻坚举措，调整为针对相对贫困的常规性社会保障措施，均衡发展农村基础设施和教育、医疗等公共服务;三是促进短期性政策向长效性、持续性政策的转变，着力促进脱贫攻坚政策与农村产权制度改革、现代农业发展政策的有效衔接，实现农户与企业、合作社、产业大户等的有效对接，在实现脱贫的基础上，通过多渠道、多方式促进农民稳步持续增收。
最新评论
|
