目前，我国农村地区金融体系不健全，金融机构数量少、种类单一，农民创业贷款难比较普遍，影响了脱贫致富的进度。2016年7月9日，由中国小康建设研究会主办，中国小康建设研究会金融委员会（筹）承办的“中国农村金融创新发展论坛”在京召开。与会人士认为，农村金融是我国金融体系中最为薄弱的环节，发展农村金融，是脱贫攻坚、全面建成小康社会的必然要求。在此，刊登两篇论坛上的发言材料，以期为攻克这一难题提供参考。

2015年底，中央提出坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。金融是扶贫的主力军，要为这一目标的实现做出应有的贡献。金融扶贫的主体是金融机构，农村金融机构的壮大，离不开政府政策的引导和支持。近一年来，我到10多个省区进行了调研，认为目前在扶贫金融工作中，仍然存在农村金融组织结构失衡和政策引导不力等问题，亟须加以解决。

问题一：

参与扶贫的金融机构量少、力量弱

目前，全国尚没有主要为农户特别是贫困农户服务的国有大型金融机构。工行、中行、建行在县域基层网点少，业务占比很小，扶贫参与度极低；涉农业务较多的农行主要面对农村大中型基础设施和企业，基层网点少，且因上市受股东逐利约束，难以深入服务农户特别是贫困农户；邮储行在农村网点虽多，但放贷能力弱，大多只存不贷。

农村小微型金融机构数量也较少、实力较弱。农村信用社、农村合作银行，乡镇网点虽然较多，但贷存比受控较严，又有自身逐利的冲动，基层可贷资金有限，供不应求；一些农村信用社、农村合作银行改制为农商行后，逐利倾向更强，与乡村、农户渐行渐远，加剧了县域资金外流。村镇银行受主发起行和一县一行的设立限制，数量少、规模小、涉贫浅；村民资金互助组织资金以财政为主，来源单一，互助组织内部治理结构、管理和风险控制水平欠缺，鲜有其他资金投入；绝大多数小额贷款公司自主定位在服务小企业，且资金来源受单一股东持股比例和两个银行业金融机构外源融资比例（1:0.5）的限制，大多无力也无心理睬农户。

问题二：

支持政策规范性、梯次性不够，引导力不强

国家涉农、扶贫的财税优惠政策不少，也取得了一定成效，但这些政策之间及各自内部的结构不够合理、不够协调，严重影响整体效果。

在调研中发现，有的地方金融准入政策偏紧，未能构建起金融扶贫的宽松环境。如村镇银行设立仍较难，且受到一县一行的限制。惠及17省区、数十万贫困农户的中和农信项目管理有限公司，在各地分散申报建立放贷机构，举步维艰，仍无法建立扶贫小贷公司总部跨省经营。

对直接服务于贫困农户的金融机构和业务，缺少“特惠”财税政策，引导效力明显不足。当前对金融机构农户小额（10万元以下）贷款的利息收入免征增值税、减征所得税等政策，展现了财税部门支持扶贫的热情和力度，“普惠”效果较好。但因贫困农户的贷款额度大多低于3万元，“特惠”效力不足，一些地区的财税金融政策未能较好地区分低保贫困户、一般贫困户、普通农户和有带动贫困户作用的其他较强农村经济体之间的差异，影响政策的引导效力。

有些地方贷款贴息面过宽、度过大。这种做法虽有降低农户用款成本的正面作用，但负面作用明显：既降低了财政资金的使用效率，又干扰了贷款市场的真实价格信号，损害市场机制作用的发挥。

部分地区的金融政策不规范，财政涉农、扶贫资金名目多、目标散，引导力不足。比如缺少专门的扶贫再贷款，难以精准服务贫困农户；缺少统一的、针对主要扶贫金融机构和业务分账下的定向降准政策；一些地区对扶贫贷款利率实行限控政策，存在分散、粗放、规范性差等问题，影响市场价格信号配置资源基础作用的发挥。

此外，一些地方普遍反映，扶贫贷款风险分担机制不足，分担比例缺乏梯次性。目前仅有部分地方建立了贷款风险政府分担基金，且因地方财力有限，基金规模较小；分担比例缺乏梯次性，未体现不同层次农户及不同层次贫困农户的风险差异，有的地方政府对贷款风险“全额兜底”，金融机构几乎不承担坏账风险，风控机制极度弱化。

建议一：

增加金融有效供给，让农户贷款有门

去年12月，我到四川省南充市调研了一个叫美兴的小额贷款公司。该公司成立于2007年，专门为无法获得或无法充分获得金融服务的农户、个体工商户和中小微型企业，提供小额贷款。目前该公司已在四川全省7个城市设立分公司，拥有有效客户18189户，贷款余额5.80亿元，户均余额3.2万元，为众多贫困户创业致富提供了启动资金。

南充市顺庆区大林乡的老周就是受益者之一。老周家生活一直比较困难。后来养鸡，但因养殖规模小，收入有限。2012年2月，老周的养鸡场准备扩建，可新建鸡棚钱不够，周围邻里能借的都借了，银行贷款手续又太过繁琐，后来他来到美兴小额贷款公司贷款20000元。

靠着这笔贷款，老周开始了他的创富之路。如今鸡舍由2个棚变成了现在的6个棚。母鸡数量也由当初的6000余只增加到现在的18000万只。“儿子现在也跟着我经营着鸡棚，我养鸡产蛋，他跑销路送货。一家人还在南充市内买了一套大户型房子。”老周高兴地表示。

老周的例子表明，解决农村贷款难题，应以增加贫困和中下层农户金融有效供给为目标，改革调整农村金融组织结构。措施之一就是建设多种新的县域内的乡村扶贫微型放贷机构，如乡村农民银行，位在县域内、以乡村为主、以贫困和中下层农户为主笔均贷款0.1-5万元；如乡村农民小贷公司，将现有向中下层农户、贫困农户提供服务的优秀小贷公司、贷款公司、融资租赁公司等小微型金融机构，转型建为乡村农民小贷公司，主对中下层农户和贫困农户服务，享受财税金融扶贫特惠政策，将来可部分发展成乡村农民银行，等等。

应重点发挥大型国家金融机构批发融资服务等功能，鼓励国开行、农发行、邮储行为主的大型金融机构建立扶贫事业部，向开展扶贫业务的小微金融机构提供批发融资等服务；明确农村信用社对贫困农户放贷的主力责任，继续限定农商行（农合行）以在县域内范围开展金融服务，以减少县域存款资金外流；.将中和农信项目管理公司改型为全国性乡村农民扶贫微贷公司，定位在贫困地区县域内农民微型贷款公司，可在各省、市县设分支机构。

还要发展县域农业保险和融资担保公司。在各县设立不以盈利为目的政策性农业保险公司，在省级设立再保险公司分担风险，注册资金由财政全额或部分出资并吸收社会资本参与。

此外，可尝试探索其他多种新型农村扶贫金融模式。鼓励各地、各类金融机构积极探索、试点扎根乡村、面向贫困和中下层农户的多种新型农村扶贫金融模式，如互联网金融、电商+扶贫金融、农业特色小保险、小型农业众筹等多种金融扶贫创新模式。在农民专业合作社规范开展内部信用资金互助。

建议二：

通过“特惠”政策引导、支持扶贫金融机构发展

如何引导各类金融机构愿意为农户脱贫致富保驾护航，需要国家优惠政策的引导。

建议国家充分发挥政府政策的引导作用，给予开展扶贫业务的各类金融机构规范、精准、协调、高效、适度的财税金融扶贫“特惠”政策，引导那些对贫困和中下层农户“特亲”的扶贫金融机构的创立和发展。

限、奖并用，严控贫困资金外流。一是限制农村信用社（农合行、农商行）资金外流。为减少农村信用社依靠纯吸储、买债和炒股获益而造成的存款流失，应规定位于贫困地区的农村信用社（农合行、农商行）存贷均留于本县，其中，存款的80%必须应用于本县。二是凡是符合审慎经营要求且扶贫贷款达到一定比例的县域金融机构，一律享受同样的存款准备金率下调政策，额外增加县域法人金融机构上交存款准备金同等数额的再贷款政策。三是根据各地扶贫信贷资金供求情况和脱贫任务轻重，实行梯次差异的扶贫再贷款供给办法，继续给予利率优惠。四是取消非低保贫困户的贷款利率上限控制，维护健康、真实的市场价格信号。允许金融机构根据自身成本风险及享受的优惠政策，依法合理确定利率上浮水平。

构建扶贫金融的梯次性宽松准入环境。允许一县开设多家村镇银行；允许中和农信项目管理有限公司以扶贫小额贷款集团公司身份跨省经营；允许设立区域性扶贫小额贷款公司等等。

继续推进利率市场化；央行再贷款要向扶贫金融机构梯次性倾斜；实行扶贫贷款过渡性梯次贴息补助政策，对纳入低保的贫困户全额贴息，对非低保贫困户贴息50%；建立稳定的政府扶贫贷款风险补偿梯次分担机制；对服务贫困农户及中下层农户的扶贫金融机构给予梯次性的税收优惠政策，比如对建档立卡贫困户放贷余额超过总量60%的金融机构，增值税和所得税全免等等。

引导担保和保险公司开展梯次扶贫业务，适当新建担保机构。引导现有担保和保险公司增加或拓展扶贫担保和保险业务。

还应创新人才培养模式，普及金融知识。通过选派贫困地区经济管理部门的管理人员到专业金融院校集中培训、到金融机构挂职工作等多种方式，提高管理人员的金融素养。加强现代金融知识的宣传与普及，推进“金融知识送下乡”等项目，对贫困地区的各级干部和贫困农户进行金融知识培训，努力在贫困地区营造良好的金融生态环境。

此外，应建立针对贫困农户金融业务特点的考核评价机制，实行差别化考核。一是具体考核对贫困农户贷款发放情况，充分考虑贫困农户和低收入农户金融业务风险高、成本高的特点，适当提高不良贷款容忍度。二是对于大型金融机构中专门服务贫困农户的专营机构，允许单列信贷计划、单独配置人力资源和财务资源、单独客户认定与信贷评审、单独会计核算。

产业扶贫是最有效的、可持续的“造血式”的扶贫，有了完善的农村金融体系保驾护航，农民创业贷款不再难，脱贫也就指日可待了。

（作者系十一届全国政协委员、中国普惠金融联席会会长。本文为在“中国农村金融创新发展论坛”上的发言，有删节）

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