粮安天下 富民强国
制定并优先实施800个产粮大县
城乡统筹一体化发展战略
中国小康建设研究会课题调研组
编者按：
以习近平为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局。
习近平总书记强调说：“小康不小康，关键看老乡。”要实现“全面建成小康社会”的目标，关键要破解“三农”难题。
粮食安全是“三农”问题中的重点和难点。
粮食生产占全国粮食总产量73.64%的800个产粮大县，一直都是我国粮食生产的主力军，对保证国家粮食安全至关重要，但这些产粮大县的发展普遍落后，综合城镇化率仅为24%左右，国家级贫困县竟达105个之多。许多产粮大县陷入粮食贡献越大、地方财政收入越少、农民收入越低、经济越落后的怪圈。
由中国小康建设研究会会长王巨禄负责的课题调研组,针对此情况,经过在黑龙江、陕西、河北、北京等地实地调研，走访有代表性的产粮大县的粮食主管部门、新型农业合作组织，与种粮大户座谈，广泛听取农业专家学者的意见，反复论证，数次邀请长期担任“三农”领导工作的老领导讨论，数十次精心修改，撰写出了《在十三五时期加快实施800个产粮大县城乡统筹一体化发展战略的建议》的专题调研报告。
专题调研报告认为，制订并优先实施800个 产粮大县城乡一体化发展战略，以城乡统筹为引擎，加快这些地方的发展步伐，具有重大战略意义：有利于突破“三农”问题瓶颈，实现全国农村经济发展方式的根 本转变；有利于保证国家粮食安全，从根本上巩固和提高产粮大县粮食综合生产能力；有利于通过对主要城市化地区与粮食生产区各自定位与功能的再设计，构建跨 区域“互补型城乡统筹整体发展机制”，使我国新型城镇化的战略布局更加合理和完善；有利于800个产粮大县的3600万贫困人口尽快脱贫，保证全面建设小康社会目标的如期实现；有利于加快缩小城乡差别进程，全面推进农业现代化。
专题调研报告建议，尽快将制定实施800个产粮大县城乡一体化发展战略纳入国家“十三五”规划，通过政策指引、制度拟定、规划布局等方式作出部署，对项目、资金、措施等作出安排。
专题调研报告报送后，中共中央政治局常委、全国政协主席俞正声和国务院副总理汪洋都作出了重要批示。
《在十三五时期加快实施800个产粮大县城乡统筹一体化发展战略的建议》的专题调研报告，之所以能够引起如此高度重视，全在于其主题抓住了“三农”问题的要害，内容充实，观点明确，建议切实可行，在此全文刊登该专题报告，欢迎广大读者积极参与并推动实施。
占全国粮食总产量73.64%的800个 产粮大县，一直都是我国粮食生产的主力军，在保证国家粮食安全上始终占据不可替代的地位。可是，这些县域经济仍然十分困难，没有中央财政的转移支付，地方 财政的支出很难承受，社会基本公共服务不均等、水平低，不能充分分享改革发展的红利。新型城镇化建设投资少、欠账多、达标率低，城镇带动辐射功能差，二、 三产业规模小，发展不快，难以形成一、二、三产业相互促进、互惠发展的格局。城乡和产业间的比较效益差距明显，农民增收缓慢，青壮劳动劳力流失严重，空巢 老人、留守妇女和儿童的现象普遍存在。这些问题严重影响了地方政府抓粮和农民种粮的积极性，给全国粮食安全和社会经济全面可持续发展带来了巨大的隐患。究 其原因是小农经济和二元经济结构的影响尚未完全改变，城乡统筹一体化发展严重滞后所致。面对产粮大县贡献大、处境难的严峻现实，忧思800个产粮大县的今天与明天，不仅直接关乎全国粮食的安全、更关乎全面建成小康社会战略目标能否如期实现。
联系农村实际，学习党的十八大报告关于城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径指示，建议从十三五规划开始把800个产粮大县实施城乡统筹一体化发展提升到国家战略层面，一定会对实现全国农村经济发展方式的根本转变，从根本上保证国家粮食安全，破解“三农”积弊，推进新型城镇化建设，加快农业现代化进程和全面建成小康社会产生更加积极而深远的影响。
800个产粮大县城乡统筹一体化发展严重滞后
城镇化率远低于全国平均水平
800个产粮大县广泛分布于我国24个省区（图一），城乡发展普遍落后。经统计，800个产粮大县综合城镇化率仅为24%左右，远低于我国常住人口53.7%的城镇化率，更低于发达国家80%的平均水平。
图一 800个产粮大县在24个省区的数量图（单位：个）
国家统计局2013年的数据表明：经城镇化形成的二、三产业将对当地GDP增长分别产生3.7%的拉动力。800个 产粮大县城镇化水平普遍不高，以城带乡、以工促农能力低下。在实施城乡一体化发展的过程中，应当把加大对新型城镇化基础设施的投入和政策支持摆在更加突出 的地位，通过进一步完善城镇化的功能，为城乡一、二、三产业的发展创造环境、搭建平台，让农民增强运用市场配置资源的自觉性，学会在城乡互动，一、二、三 产业发展中找到更多的就业创业岗位和增加家庭财产收入的多条渠道。
中高产穷县普遍存在
经统计：2013年800个产粮大县（市、区、旗、场）的粮食产量已占到全国粮食总产量的73.64%，其中：粮食播种面积占全国总播种面积的65.86%、商品粮占全国农村商品粮总量的86.7%（详见图二）。然而800个产粮大县中国家级贫困县却达105个（详图三），占800个产粮大县总数的13.13%。很多产粮大县仍是财政穷县或财政小县，出现粮食贡献越大、地方财政收入越少、农民收入越低、地方经济越落后的怪圈。
图二800个产粮大县与全国农村四指标比较图
（依据2013年数据整理）
图三800个产粮大县中国家级贫困县在各省区的数量图
（单位：个；依据人民网2014年10月17日公布名单）
调研显示：我国产粮第一大省——黑龙江省70个产粮大县中，有43个县的财政收入不足1亿元，21个县是省级或国家级贫困县，60个县要靠财政转移支付维持政府运转。据2013年数据统计，我国粮食主产区人均财政支出为6136元，相当于全国平均水平的80%、人均财政收入只占全国平均水平的77%。
鉴于800个产粮大县在保证国家粮食安全上的特殊地位和贡献，从战略上考虑，尽快帮助这些地方摆脱高产穷县的困境，在全面建成小康社会中应该是一项紧迫的任务。
粮食生产社会化服务体系普遍薄弱
目前，我国产粮大县农业社会化、专业化服务体系依然薄弱，社会化服务业增加值仅占农业GDP的2.3%，与发达国家12.5%左右的增加值占比相去甚远。这也是农民增加收入缓慢的重要原因之一。
由 于缺乏必要的扶持、鼓励和引导政策，政府与社会主体建设社会化专业化服务体系积极性不高，在粮食主产区基础设施建设、投入品服务、生产作业服务、病虫害防 控、储运加工服务、科技服务、信息服务、金融服务、教育培训等社会化服务普遍存在着不配套、不完善、不普及；乡镇政府组织服务手段有限、能力低下。加之农 业生产产业链不长，附加值不高，生产资料价格涨幅过快，粮食生产成本居高不下，驱使农民种粮的积极性在不断减弱。
粮农收入低、社会基本服务保障普遍落后，致使粮农人力资源流失严重和虚弱化
近年来，由于粮食价格天花板，加上农资价格等生产要素连年上涨，粮食比较效益更显偏低并呈下降情势。多数地方，一亩粮食的纯收益只有二三百元左 右，粮农说“辛辛苦苦种一亩田，不如外出打工两天。” 另外，粮农基础养老金低，农村社会救助资金有限，卫生医疗条件、养老资源条件差，其他诸如失业保险、工伤保险、农村社会福利等项目不落实，粮农收入增长缓 慢与社会保障水平低下，加之艰苦的劳动环境，致使农村青壮劳力大量外出打工，农民老龄化的问题日趋显现。按照国际劳工组织划定45 岁及以上即为老年劳动力的标准，据此统计，我国产粮大县的老年劳动力高达85%以上。这样的劳动力结构，承担不了保证国家粮食安全的重任，更谈不上适应农业现代化的需求。
优先实施800个产粮大县城乡统筹的战略意义
占全国粮食总产量73.64%的800个产粮大县，优先加快实施城乡统筹一体化发展战略，有利于彻底摆脱小农经济和二元经济结构体制的束缚，实现农村经济发展方式的根本转变，更好带动我国农村经济发展，为粮食的安全提供体制和机制性的可靠保证，对全面建成小康社会和长远发展具有重要的战略意义。
突破“三农”难题的优先途径
800个产粮大县依其良好的农业生产基础，具有突出的农业刚需效应和产业撬动能量，抓住800个 产粮大县城乡统筹一体化发展，就农村全局而言，就是抓住了重点，抓住了关键。破解“三农”问题的瓶颈可以在这里突破，新型城镇化的创新建设经验可以在这里 发现，城市支持农村、工业反哺农业的各项改革政策都可以先在这里践行，力争这里的实践成为全国农村经济转变发展方式经验的孵化器。
转变发展方式，国家粮食安全的保证
目 前我国粮食的刚性需求仍将持续增加，但资源约束非常明显，促进粮食生产稳定发展、稳步提高农业综合生产能力的难度也在持续加大。我国东部沿海地区人多地 少、宜工宜商优势明显，耕地减少、土壤污染在相当长的时间内难以避免，粮食供给和需求矛盾日渐突出；西部地区水土流失严重，干旱年份居多，土地沙漠化短时 间内难以治理，实现粮食自给的难度也很大。另外，一个十三亿人口，而且还正在增加的人口大国，粮食的安全只能立足自己，不可能对国际市场有过多的依赖。增 强忧患意识，尽快摒弃就粮食抓粮食、就农业抓农业的传统老路，毫不犹豫的走城乡统筹一体化发展的新路，就能从根本上巩固和提高产粮大县粮食综合生产能力， 从产业的发展规律上保障我国的粮食安全。
主要农区与国家新型城镇化战略格局协同发展的重要接口
800个产粮大县广泛分布于我国中东部24个省区，与国家新型城镇化战略格局中的19个主要城市化地区（共21个）空间位置重合（见图四、图五），通过主要城市化地区与粮食生产区各自定位与功能的再设计，形成创新资源高效配置、开放共享、区域环境联防联控联治的协同模式，塑造“以大带小、以小补大”的互动互补互益平台。经由800个产粮大县城乡统筹区域接口，构造群间跨区域“互补型城乡统筹整体发展机制”，成为全国范围内发展集聚效率高、产业功能互补强的城乡群协同新格局，从而使我国新型城镇化的战略布局更加合理和完善。
图四 全国城镇化战略格局示意图
图五24个粮食生产功能省区的分布
（带边框圈为13个主产区、无边框圈点为11个非主产区）
保证农民尽快增加收入和脱贫
小康不小康、关键看老乡，没有产粮大县粮农的小康就没有中国农民的小康、也没有中国社会的全面小康。目前，越是产粮大县，经济越落后、农民人均纯收入越差。在800个产粮大县中粮食产量与县级财力“倒挂”现象严重。我国13个粮食主产区省份的农村居民收入水平，多数处于全国农村居民收入中等水平以下，城乡居民收入差距逐年继续拉大。可以肯定，在我国率先推动800个产粮大县城乡统筹一体化发展进程，将使占农村贫困人口总数的51.3%的3600万产粮大县贫困人口尽快受益或脱贫，为如期全面建成小康社会做出贡献。
促进“一带一路”战略实施不可缺少的组成部分
在国家实施“一带一路”新型国际战略背景下，我国的粮食生产应基于全球化的视角，注重确保谷物的基本自给和口粮的绝对安全，更需要重点建设好800个产粮大县粮食安全保障体系。充分利用政策引导和市场机制整合城乡资源，加快培育具有国际竞争力的农业企业集团，支持做强农产品贸易，鼓励开展境外农业合作开发；依托800个产粮大县粮食安全保障体系，搞好品种与余缺调剂，为“一带一路”战略的实施创造更加有利的保证。
有利于推进全面实现现代化的进程
习近平总书记近期指出：推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。上世纪七十年代末、安徽凤阳农村“包产到户”改革的成功，推动了新中国全面的改革，在这个意义上，农村改革是中国改革的真正起点。在21世纪践行“中国梦”的今天，充分利用工业化和信息化高度融合的有利时机，高起点实施加快800个产粮大县城乡统筹一体化发展战略，一定要把产粮大县的县城纳入国家新型城镇化规划之 中。世界上不少国家的发展经验证明，处在工业化发展的进程中，加快新型城镇化的进程，用城镇化带动农业现代化是加快缩小城乡差别，全面实现国家现代化的必 然选择。实施城乡一体化发展战略能够使占我国农村GDP高达46%的800个产粮大县，对国民经济的贡献大大提升一步。也避免未来农村还有两亿人口集中向大城市转移，起到分流就业创业作用。同时，从现实上看，对缓解当前钢铁、建材等工业产品产能过剩，促进产业结构调整和发展方式转变也会起到积极作用。
加快实施800个产粮大县城乡统筹发展的政策和工作建议
鉴于800个产粮大县城乡统筹的重要战略意义以及存在的严峻现实问题，当前迫切需要找到800个产粮大县农业现代化与新型城镇化相互融合的发展规律，深刻认识确保国家粮食安全和转变发展方式的内在联系，在思想上、政策上、资金上支持深化改革、创新发展。为此，特提出建议：
将800个产粮大县城乡统筹发展战略纳入国家十三五规划
基于当前800个产粮大县实施城乡统筹进程的非常紧迫性与重要性，建议从我国十三五时期发展战略的高度，以800个产粮大县城乡统筹发展作为解决 “三农”问题的突破口，在十三五规划中通过政策指引、制度拟定、规划布局等方式作出部署，并从项目、资金、措施上进行具体安排。
制定加快800个产粮大县城乡统筹发展的调控机制
组织上：组建跨部委的专职协调管理机制。建议成立以国务院副总理任组长的部际协调小组，办公室可设在农业部；部际协调小组对全国800个产粮大县城乡统筹工作进行指导、协调、管理和监测，并进一步建立国家、省（区）、县域三级联动机制，形成职责明晰、运作高效的多级调控管理体系。
法律上：加快研究建立新形势下800个产粮大县城乡统筹发展中涉及土地、劳动力、资金等要素合理流动的法律法规，保证实施中有法可依、有规可循，扫清障碍。
行政上：加大城乡分治弊端的改革力度，通过建立800产粮大县城乡统一的户籍、就业、医疗、养老、义务教育等基本公共服务制度，为建立新型职业农民梯队解除后顾之忧。
经济上：一是树立企业家精神与强化契约信用，通过加快创新产业体制机制、激发城乡统筹市场活力，建立城乡统一的市场体系；二是加大对粮食产业现代化及粮县社会公共服务项目的财政转移支付力度；三是通过价格、奖励、税收、信贷等经济杠杆，引导社会资本投资产粮大县城乡基础设施，鼓励有实力的民营资本下乡，规范开展为民生促生产的公共与专业化服务；四是研究制定粮食产业化经营主体的惠农政策，通过新兴职业与新增价值提高粮食产业化经营主体的可支配收入。
建立800个产粮大县城乡统筹发展融资构架，鼓励社会资本投入
在800个产粮大县城乡统筹发展初期，通过建立“两行一基金”的融资构架启动建设投入。
“两行”是指：国家开发银行和中国农业发展银行两家政策性银行。即引导国家开发银行针对城乡统筹发展的基础设施等进行主力投入；中国农业发展银行则针对粮食农业现代化项目进行主力投入。
“一基金”是指“800个产粮大县城乡统筹发展投资基金”，主要对产粮大县城乡统筹发展中的公共建设项目和公共服务项目进行主力投入，该基金应以市场化的方式撬动，鼓励社会资本发起设立，政府可以使用财政性资金，通过认购基金份额等方式予以引导和支持。
另外，鼓励积极采用项目融资方式、拓宽融资渠道。在公共服务、生态环保、基础设施、粮食农业新兴产业等领域，运用“政府与社会资本合作（PPP）、建设-运营-转让（BOT）、转让-经营-转让（TOT）、专项投资基金等”特许经营方式，通过政府投资补贴、贷款贴息、法规保障等措施，鼓励社会资本积极参与城乡统筹项目建设。
切实加强政府对高标准农田建设的政策支持力度，实现粮食综合生产能力的可持续发展
建议延长粮食耕地的承包年限、加快耕地确权登记进度、加大政府对高产高效优质标准农田建设的财政投入，争取至2020年高标准农田达标率提升至90%以上，使粮食生产抵御自然灾害的能力得到大幅度提高，应尽快制定按土地产出为国家粮食安全提供战略储备粮和向社会供应商品粮多少的高额补助政策。以鼓励城乡粮食经营主体长期根植农田基本建设的积极性，为实现粮食综合生产能力的可持续发展提供更加可靠的基础性保障。
通过“网络化+产粮大县城乡统筹”软硬件建设，促进800个产粮大县实现智慧城乡现代化
探索构建产粮大县智慧城乡统筹发展网络化模式，以互联网为载体、集约城乡统筹各项发展信息数据实现实时优化和集成处理，为新常态下城乡统筹转型升级、实现农业现代化提供重要的互动平台和联通机制。
通过优先建设800个产粮大县土地确权与流转服务网络信息平台，推动人力资源合理流动，为城乡统筹中二三产业的发展提供人力支持。
在 具体实施上，通过申请国家新兴产业创业投资引导基金或政府专项补贴的方式，鼓励电商等社会资本参与网络软硬件基础设施建设，实现城乡通、户户通；采取多种 措施引导营造现代化的网络消费环境，激发网络受益需求，让粮食“产运储销”过程被网络化；积极开展网络宣传培训，解决农民共享网络化红利的“最后一公里” 问题，最终推动“互联网+”现代化方式在800个产粮大县中的优先实现。
培育新型粮食产业化经营主体，构建城乡新型粮食产业化经营体系
我 国粮食农业现代化需要实现粮食产业新兴化，需构建以农户、专业合作社、龙头企业和县域政府等利益相关者为主体的城乡新型粮食产业化经营体系。其中：农户是 基础、家庭农场和专业合作社是载体、龙头企业是核心、政府则是城乡新型粮食产业化经营过程中的忠实服务者。通过龙头企业带动、主导产业带动、中介组织带 动、专业市场带动、生产（加工）基地带动等组织模式，发挥订单联系、利润返还、股利分红、稳定购销渠道等利益联结机制作用，实现城乡新型粮食产业化经营健 康持续的发展。
实施国家与地方政府人力资源双轨引导机制，鼓励新的知识青年下乡
800个产粮大县城乡统筹亟需高素质的青年人才。首先，参考现行大学生村官国家选派项目机制，在国家层面启动“产粮大县城乡统筹大学生企业家和大学生农 官培养计划”；其次，通过县域定向培养或订单接收的方式，引导鼓励大学生以及研究生下乡创新、创业。逐步建立知识青年“下得去、待得住、干得好、流得动” 的长效工作机制，以加快改善产粮大县人力虚弱化结构的现状，保障产粮大县城乡统筹建设高素质人才的需求。
以党的十八大精神和习总书记提出的“四个全面”战略布局为指导，在搞好调查研究的基础上制定好总体规划
各 产粮大县可以根据各自的发展水平、区位特点、资源禀赋和环境条件，实施有区别的城乡统筹方略及相关政策措施，在注重耕地红线与生态环境保护的同时，因地制 宜地确定不同产粮大县（市、区、旗、场）城乡统筹的发展模式与要求。上下结合、协调一致，不刮风、不搞一刀切，像东北老工业基地振兴、西部大开发那样，加 强统筹规划，有领导、有组织、有计划、分阶段进行实施，坚持奋斗十年八年，我国农村的面貌一定会发生根本性变化。
(责任编辑 秦 汉）
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