调研主题
民非谷不食，谷非地不生。耕地是粮食生产的“命根子”。湖南以全国2.8%的耕地生产了全国13%的稻谷，是中国粮食主产区之一。
新时代新征程上，耕地保护任务没有减轻，而是更加艰巨。近年来，湖南实施最严格的耕地保护制度，耕地保护成效明显，但耕地保护形势仍十分严峻，守住耕地红线的基础尚不稳固。针对耕地“非粮化”“非农化”、耕地碎片化抛荒等较为突出的问题，确保“农田就是农田”、提升农民种粮积极性、破解地力不强“靠天吃饭”等，汨罗市实事求是、分类推进整改复耕，既尊重规律又尽力保护好农民利益，探索耕地保护有效路径，其经验入选全国示范案例。
调研样本
1 如何确保“现有耕地一亩不少”
坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”
入伏时节，汨罗市汨罗镇九雁村阳光热烈。村头一块40多亩的耕地里，禾苗郁郁葱葱，长势正旺。
“去年，这里一半种的是葡萄，一半种的是瓜蒌籽。”九雁村党总支书记张伟告诉记者，通过整改、增肥、复耕，今年赶上春耕下种，农田“回归”为粮田。
九雁村是汨罗粮食生产功能区面积较大的村庄，全村有良田3600余亩。早几年，“非农化”“非粮化”及抛荒耕地面积200余亩。
在汨罗，“农地不姓农”，非九雁村独有。2023年，省田长办下发汨罗市耕地“非农化”“非粮化”2021至2022年整改存量任务图斑121个、面积596.18亩。
紧盯问题、强化督导，近两年，汨罗市着力推动粮食用地整改复耕。
要将已进入丰收期的经济作物改种粮食，谈何容易？
“这块地，我种葡萄10多年了，突然说要拆掉种粮，我不能接受。”汨罗镇自然资源所、村支两委工作人员第一次登门沟通拆除耕地上的果园时，田主梁国华很不配合。
梁国华的想法不无道理：租地、培育，这么多年费心费力打理葡萄园，每年收入约10万元，现在要复耕去种粮，谁愿意？
同样不情愿的，还有瓜蒌籽种植大户何秋华。
瓜蒌籽被誉为“瓜子之王”，可加工为炒货；瓜蒌皮晾干，可制成中药材，经济效益高。两相比较，种经济作物更划算。
一边是保粮食生产这一“国之大者”，一边是农民对经济效益的追求，如何直面矛盾、解决问题？
悠悠万事，吃饭为大。粮以地为本，确保耕地用来生产粮食，一点也含糊不得。工作人员不厌其烦，数次登门做工作，并发动乡贤亲朋，晓之以理、动之以情、释之以法。
好不容易，两人终于点头同意复耕。
2022年9月，葡萄成熟下架，机械进场较为顺利；但瓜蒌籽还未下树结收。九雁村从维护群众合法权益出发，不搞“一刀切”“运动式”整改，适当留出过渡期，待11月“瓜熟蒂落”，设备才进场。
经济作物退出，种什么？按照规划，理应播稻种谷。但现实情况没那么简单。
水能到的地方，经过几轮翻耕施肥，能种稻的都种上了稻。渠不通、水未至的土地，葡萄园钢架钢丝尚未清理干净的地方，先栽上了当地种植技术成熟的金丝皇菊。
张伟介绍，按计划，今年秋季菊花下地，还要种一轮油菜，一年下来，土地肥力达到了，水利设施搞好了，明年都能种上双季稻。
开展“非农化”“非粮化”整治以来，九雁村已完成粮食功能区整治180余亩。同时，该村打造了1200亩“田成方、路成网、渠成系、土肥沃”的高标准农田，每亩粮食产量比原先提高100斤。
“九雁村有自己实力不错的农业公司，平整土地、流转土地、种植作物，有资金有人手也有经验，很顺利。”汨罗自然资源局副局长吴冬表示，其他经济实力较薄弱的村庄，耕地“非农化”“非粮化”整治的挑战更大。
直面挑战、高位推动、就地整改、异地补足，仅今年以来，汨罗市就已完成“非农化”“非粮化”图斑整改47个、面积258.39亩。
全省常抓不懈，成效显著。2023年上半年，全省共交办耕地“非农化”“非粮化”问题超10万亩；卫星监测显示，全省耕地“非粮化”“非农化”同比减少9.5%。
2 如何科学合理补充耕地
整治撂荒地，唤醒“沉睡”的土地资源
7月6日，临近晌午，汨罗市神鼎山镇兰溪村江黄组组长周高兴戴上草帽，走下田间。看到家门口曾经撂荒六七年的土地如今稻穗压枝，这位60岁的老农由衷高兴。
兰溪村南靠飘峰山、西临麻石山，属典型的丘陵地带，“坡耕地”多，加之年轻人外出务工多，耕地撂荒较严重。
兰溪村党总支书记舒小青告诉记者，多年前村里共有3400多亩水田，后来缩减到2600多亩。其中，因水源不足种植旱生作物400余亩，完全撂荒的达380亩。
统筹利用撂荒地，稳定并提高粮食种植面积，是保障粮食安全的有效途径。近年来，土地整理和撂荒地整治，从中央延伸到地方，再推进到乡村，声势浩大，力度空前。
2020年3月，汨罗市出台《关于加强粮食生产严禁耕地抛荒的通告》，针对全域大量抛荒耕地，因村施策，攻坚治理。
撂荒地整治，投入大、费神多。神鼎山镇镇长冯雄找来种粮大户胡利军。
这位经验丰富的种田人颇有心得：“整治撂荒地最难的是第一年，难在复垦和复耕。”
胡利军介绍，耕地长年撂荒，长满茅草杂树，耕作层被消磨破坏。用铲除设备拔草削树、挖掘机平整田地、旋耕机翻耕追肥，经一系列操作，方能小见成效。
一家一户投入大，操作难度大。兰溪村大胆探索荒地整治与土地流转相结合，把江黄组、汤家组、贺家组三组农户共378亩地，流转到村集体，村集体再转租给胡利军，由其统一整治复耕。
胡利军仔细盘算：近400亩地，每亩产粮1800斤，按当时粮价，一年可获得收入97.2万元。除去整治、农资、设备等成本投入，一年利润有14万元，规模效益明显。
“田越种越好，第一年难，后面赚头大。”胡利军计划实施“水稻+油菜”“水稻+中药材”轮作。账本一摆，胡利军来了神。
但新问题又来了。
这378亩地，包含40多亩荒地、42口鱼塘。平整荒地，村里所有人拍手叫好；填水塘改良田，一些养殖户不乐意了。
2022年11月3日，村里召开大会签土地流转协议。杨四清和贺兴辉没吱声，也没签协议。
“我虽然只有1亩4分地，但鱼塘年收入有一两万块钱，土地流转出去，一年租金只有600多元。”杨四清说。
贺兴辉更郁闷，他承包了7个鱼塘，还养了23头牛，种了几亩草，光投入成本就有7万多元。
“占用耕地养鱼本就不合规矩”“齐心协力我们村才会越来越好”……工作人员登门，不厌其烦上门讲政策，动之以情、晓之以理，两人终于松口。
两天后，103户全部签订流转协议。挖掘机和旋耕机齐上阵，短短一个多月，40多亩撂荒地全部平整到位，通渠蓄水，变身农田。
放眼全省，以村组为最小单位，荒田复耕，衔枚疾进。邵东市做好耕地保护“加减法”，已整改翻挖荒地1.1万亩；永顺县做实“春苗行动”，8000亩新增耕地全部落实耕种……
为巩固抛荒耕地治理成果，根据规划，今年全省恢复耕地任务目标56万亩，目前进展顺利。
3 如何全面提升耕地质量
打造高标准农田，确保粮食产得出、供得上、品质优
“双抢”时节，桃林寺镇亦仁村头。燥热的夏风吹过，金黄的稻浪一层层铺展开去，丰收味道扑面而来。
这是一块2800多亩的高标准农田建设示范片，农业机械开足马力，收割、剥稻、翻耕，流水线作业，好不忙碌。
“小田改建成高标准农田，才有现在这副模样和收成。”种粮大户吴安保说，去年这里还是一块块小碎田，散落村落周围。
“一块田，就巴掌那么大。田埂挤田埂，地力不强，设施不便，种粮靠天收。”亦仁村党总支书记吴昔勇伸出一只手比划。
地块细碎、道路不畅、灌溉不便、生产效率低。如何实现“农田必须是良田”，确保粮食产得出、供得上、品质优？
2020年，国家高标准农田建设科技示范项目在桃林寺镇高丰村朝北冲组实施。得益于“小田改大田”，改造后的300亩示范田平展宽阔，高产高收。如今，高丰村3000多亩零碎小田已连成一片。
一子落，满盘活。借鉴高丰村成功经验，亦仁村致力让小田连片成方，打造高标准农田：先将以前分包到户的田地，统一流转给村集体，村集体联系投资人开展改造，再流转给大户种植。
九组村民毛四香今年58岁，长年在家务农的她，第一个不愿意：“田流转出去了，我种什么呢？我也不想要土地租金，只想自己干点活有饭吃。”
有这样想法的农户不少。
吴安保的亦仁水稻合作社，有意承包亦仁村2865亩土地。他与村委会密切沟通，走家串户了解情况，最后定下两种方案——
愿意到合作社上班的，负责田地管护，合作社按月支付工钱；不愿意来合作社但又想自己种田的，可以支付一定租金，从合作社反租田地，自己种植管护。
“改田终究是一桩好事。”毛四香欣然接受了第二种方案。
2022年晚稻收割后，亦仁村改田大幕拉开。“小变大、短变长、陡变缓、弯变直”，筑固田埂，疏通沟渠，轰轰烈烈，马不停蹄。
亦仁村采取“市属国企+合作社”模式，按照亩均3000元以上的投资标准，确保“田土水路林电技管”全面到位。
“改田后，降本增效明显。双季稻成本每亩降低200元，但产量可增加200斤，平均每亩综合效益有400元左右。”吴安保说。
如此一来，大户收益有保证，村民租金收入稳定在每亩田200元至300元。吴昔勇还盘算到了几年以后：田块升级高产，以后可溢价流转，又是一笔利润。
2022年，亦仁村共改小田2865亩，累计投资956万元。
改田是系统工程，非一朝功成、一劳永逸。眼下，亦仁村又遇到了新烦恼，扩建机耕道、疏浚通渠等工程建设，出现了占用耕地的情况。
对此，省自然资源厅副厅长谢文支招：改田项目施工时，同步将红线范围内标注恢复属性的坑塘水面、其他林地等一并整改为耕地，加大耕地流入面积；尝试建设生态机耕道，即在机耕道低坡面种植大豆等农作物，在水渠等高坡面种植玉米等，减少耕地流出面积；此外，桃林寺镇政府在镇域内其他地区选取标注恢复属性地块，推进恢复耕地，确保全镇耕地总量平衡。
目前，桃林寺镇18个村有16个村启动了“小田改大田”。辖有15个镇的汨罗市，2023年已实施改田6.03万亩。
小田改大田，建设高标准农田，是今年省政府工作报告中的十大重点基础设施建设项目之一。根据安排，今年全省要新建高标准农田175万亩、提质改造170万亩，打造100个左右高标准农田示范区。
调研启示
精准施策稳“耕”基
省自然资源厅耕地保护监督处处长 李建国
农业乃百业之基，粮食是国民命脉。耕地保护事关人民安居、社会稳定。
从宏观上看，耕地保护的政策方向是一致的，但各地遇到的耕地保护具体问题千差万别，解决问题的方法也必须差异化，须实事求是、因地制宜。
如耕地“非粮化”，有的存量是长期累积的结果，成因复杂，部分耕地流转后用于树木绿化、苗木花卉种植、渔业养殖等，退出难度大。湖南各地根据实际情况各出妙招，像此次调研地汨罗，稳妥推进，合作社“兜底”；张家界则采取小苗移栽腾田恢复一批、老化果木淘汰复耕恢复一批等做法分类推进。这些做法尊重历史规律，保护农民利益，实事求是。
再如撂荒地治理，需根据撂荒性质和原因分类制定恢复耕种措施。对平原地区的撂荒地，要尽快复耕，优先用于粮食生产；对丘陵地区的撂荒地，根据条件，宜粮则粮、宜特则特，发展粮食、特色水果、优质牧草等生产；对季节性撂荒地，应种植绿肥等养地作物，提高耕地质量。这些做法尊重客观条件，鼓励农民参与，精准务实。
农民是耕地的主人，也是粮食生产的主体。让农民种粮有收益、得实惠，激活农民群体的力量，是为耕地保护的长久之计、持续之策。这一点，汨罗兰溪村、亦仁村都考虑周到。除此之外，还要让城市支持农村、工业反哺农业的惠民措施真正落地见效；也要坚持稳预期、防风险，加快构建保障有力的补贴、信贷、保险“三位一体”的粮食生产支持和保护体系；更要各界提供全链条生产性服务，引导农资、设备等费用成本回归理性，让增值收益更多惠及农民。
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