党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视粮食安全，把解决好吃饭问题作为治国理政的头等大事。“十四五”时期，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要历史关口，粮食安全问题更是丝毫不能放松。日前，国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》（以下简称《规划》）提出，立足国内基本解决我国人民吃饭问题，既保数量，又保多样、保质量，对夯实农业生产基础、提升粮食等重要农产品供给保障水平作出系统安排，充分彰显了端牢中国人饭碗的坚定决心和信心。
一、充分认识保障国家粮食安全的重要意义
保障国家粮食安全是农业农村现代化的首要任务。增加粮食等重要农产品供给，是农业的基本功能。不管农业现代化发展到什么程度，这一基本功能永远不会改变。从需求端看，温饱需求是最基本需求，其中刚性最强的需求就是吃饭需求。新冠肺炎疫情期间，别的各种需求都可以暂缓、可以克制，唯有食物需求每天必不可少。从生产端看，由于我国人地关系紧张，粮食安全的压力将在我国长期存在，粮食供求紧平衡将是我国粮食安全的长期态势。推进农业农村现代化，必须首先抓好粮食生产，把确保重要农产品特别是粮食供给作为第一要务。
保障国家粮食安全是维护经济社会稳定的基础。习近平总书记强调，保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础，任何时候这根弦都不能松；一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌控粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。粮食安全问题影响的是14亿人口全体，包括农村人口和城市人口。在市场经济条件下，如果出现粮食安全问题，首当其冲影响的就是城市人口。
保障国家粮食安全是应对国际风险挑战的压舱石。当前及今后一个时期，世界百年未有之大变局加速演进，国际环境日趋复杂，新冠肺炎疫情影响广泛深远，贸易保护主义抬头，世界进入动荡变革期，包括粮食等产品在内的国际产业链供应链不稳定性不确定性日益增加。我国部分农产品对外依存度还比较高，如作为饲料粮的大豆，2021年进口量达到9652万吨。对这类依赖进口的重要农产品，也要稳定提高自给率、拓展多元进口渠道，不能受制于人。
二、提升粮食保障水平面临的突出挑战
改革开放以来，我国农业发展成就巨大。最突出的标志是，在耕地面积显著减少、人口规模大幅增加的情况下，人均农产品产量大幅度提升，其中粮食增加了50％，肉类增加了5倍，水产增加了8倍，水果增加了19倍。2021年粮食产量继续高位增产，创下13657亿斤的历史新高，比上年增加267亿斤，增长2％，水稻、小麦等口粮自给率超过100％，人均粮食占有量超过480公斤，比世界平均水平高出37％，肉蛋奶、果菜茶品种丰富、供应充裕，有效满足了人民群众日益增长的消费需求。这些巨大成就证明，改革开放以来，党领导的一系列农业农村重大改革和方针政策是正确的，是必须要坚持和强化的。
同时也要看到，我国农业发展面临诸多挑战，突出表现在耕地少、规模小、成本高、单产低等方面。“三调”数据显示，我国耕地面积为19.18亿亩，占世界耕地面积的9％左右，其中陡坡耕地和梯田占四分之一以上，土地不足压力将长期存在。我国农户平均经营规模为9.8亩，不到欧盟农场平均规模的5％、美国农场平均规模的0.4％，农业经营者具有高中以上文化程度的仅占8％。我国主要粮食作物单产水平高于世界平均水平，但同发达国家比较仍然差距很大，其中小麦单产约为欧洲的80％，稻谷约为美国的80％，玉米和大豆约为美国的55％。展望未来，我国农业生产面临的突出挑战，可以用一句话概括，就是如何用越来越少的耕地、越来越少的水资源、越来越少并且越来越贵的农业劳动力，生产出更多、更好、更安全的农产品。
三、提升粮食保障水平的重点任务措施
《规划》提出，“十四五”时期，要实现粮食等重要农产品供给有效保障，粮食综合生产能力稳步提升，产量保持在1.3万亿斤以上，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。为实现以上目标，必须深入实施国家粮食安全战略和重要农产品保障战略，落实藏粮于地、藏粮于技要求，健全辅之以利、辅之以义的保障机制，夯实农业生产基础。
稳定粮食播种面积。这是基础性要求。要落实地方政府抓粮食生产的责任，《规划》强调压实粮食安全政治责任，落实粮食安全党政同责，完善粮食安全责任制，细化粮食主产区、产销平衡区、主销区考核指标，完善粮食主产区利益补偿机制，鼓励粮食主产区主销区之间开展多种形式的产销合作。这就再次明确粮食生产不仅是主产省的责任，而是各地共同负责，要共同加强粮食生产能力建设，守住谷物基本自给、口粮绝对安全底线。调动农民种粮积极性，《规划》提出完善粮食生产扶持政策，稳定种粮农民补贴，完善稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、大豆生产者补贴政策。扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围，支持有条件的省份降低产粮大县三大粮食作物农业保险保费县级补贴比例。
加强耕地保护与质量建设。18亿亩耕地必须实至名归，这是从更长远的角度来强化粮食等重要农产品生产能力建设。要严格数量保护，《规划》要求坚守18亿亩耕地红线，落实最严格的耕地保护制度，加强耕地用途管制，实行永久基本农田特殊保护。建立健全耕地数量、种粮情况监测预警及评价通报机制，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”。永久基本农田重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米等谷物种植。强化质量建设，《规划》提出提升耕地质量水平，推进高标准农田建设，加大农业水利设施建设力度，实施国家黑土地保护工程，推进耕地保护与质量提升行动，加强南方酸化耕地降酸改良治理和北方盐碱耕地压盐改良治理。在耕地占补平衡方面，不仅数量要平衡，也要有质量要求，严禁以劣补优。
保障其他重要农产品有效供给。全面建成小康社会后，人民群众消费需求结构加快升级，对肉禽蛋奶水产和果菜等方面需求日益增加。《规划》提出，要发展现代畜牧业，健全生猪产业平稳有序发展长效机制，防止生产大起大落。实施牛羊发展五年行动计划，大力发展草食畜牧业。加强奶源基地建设，优化乳制品产品结构。加快渔业转型升级，保持可养水域面积总体稳定，推进水产绿色健康养殖，到2025年水产品年产量达到6900万吨。促进果菜茶多样化发展，强化“菜篮子”市长负责制，构建品种互补、档期合理、区域协调的蔬菜供应格局，因地制宜发展林果业、中药材、食用菌等特色产业，提升茶业发展质量。
优化农业生产布局和协同区域农业发展。从农业生产尤其是作物生产的自然条件特点出发，《规划》对农业生产区域布局作出部署。加强粮食生产功能区建设，加大对水稻生产功能区、小麦生产功能区、玉米生产功能区等政策支持力度，打造国家粮食安全产业带。加强重要农产品生产保护区建设，稳定提升大豆、棉花、油料、糖料、天然橡胶等重要农产品生产能力，提高国内自给水平。加强特色农产品优势区建设，发掘特色资源优势，建设一批特色农产品标准化生产、加工和仓储物流基地，培育一批特色粮经作物、园艺产品、畜产品、水产品、林特产品产业带。
此外，针对农业面临的自然风险和市场风险，《规划》提出，增强农业防灾减灾能力，强化农业气象服务，健全动物防疫和农作物病虫害防治体系，加强监测预警网络建设。提升重要农产品市场调控能力，深化农产品收储制度改革，加快培育多元市场购销主体，加强粮食等重要农产品监测预警。开展粮食节约行动，有效降低粮食损耗。稳定国际农产品供应链，实施农产品进口多元化战略，健全农产品进口管理机制，稳定大豆、食糖、棉花、天然橡胶、油料油脂、肉类、乳制品等农产品国际供应链。
作者：柯炳生（作者系中国农业大学原校长）
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