党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把确保粮食安全作为治国理政的头等大事，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。习近平总书记多次指出，解决好14亿人吃饭问题始终是治国安邦的头等大事；越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要副食品安全。按照党中央的决策部署和要求，农业农村部始终把发展粮食生产作为“三农”工作的头等大事，着力稳面积、提单产、强产能，促进粮食生产持续稳定发展，牢牢掌握保障国家粮食安全主动权。
一、“十三五”期间我国粮食安全形势总体向好
“十三五”时期，我国人多地少水缺的资源约束更加凸显、粮食生产高位护盘的难度继续增大，通过强化政策扶持，加强基础建设，推进科技创新，实现了粮食生产稳定发展，粮食供给能力显著增强，供求状况得到改善，为经济社会稳定发展发挥了“定海神针”的作用。
（一）生产水平稳定发展。“十三五”以来，我国粮食连年丰收。2020年粮食总产达到66 949万吨，连续稳定在65 000万吨以上，粮食生产实现历史罕见的“十七连丰”。5年来，粮食播种面积基本稳定，2020年达到17.5亿多亩。粮食单位面积产量持续上升，2020年达到382.3千克/亩，比2015年增长了12.1千克，人均粮食占有量超过470千克，高于世界平均水平，也高于国际公认的400千克安全线。
（二）综合产能稳步提升。实行最严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线，确保永久基本农田保持在15.46亿亩以上，科学合理划定10.88亿亩粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。截至2019年年底，农田有效灌溉面积达到10.3亿亩，高效节水灌溉面积达到3.39亿亩，农田灌溉水有效利用系数达到0.559，灌溉面积上生产的粮食占75％，一半农田实现了“旱能灌、涝能排”。大力推进高标准农田建设，已建成8亿亩旱涝保收、高产稳产的高标准农田，每亩产能提高10％～20％。
（三）科技支撑显著增强。围绕粮食生产和产业发展需求，引导广大农业科技工作者开展联合试验攻关和技术示范推广，提高农业科技成果转化应用率，2020年我国农业科技进步贡献率达到60％、比2015年提高4个百分点。大面积推广科学施肥、节水灌溉、统防统治、绿色防控等节本高效技术，水肥药利用率明显提高，病虫草害损失率大幅降低，有力促进了增产增效。主要农作物农药、化肥利用率分别达到40.6％和40.2％，比2015年分别提高4个百分点和5个百分点。
（四）经营方式不断完善。着力培育新型农业经营主体和社会化服务组织，逐步形成以家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型农业经营体系。截至2020年6月底，全国家庭农场名录系统填报数量超过100万家，依法登记的农民合作社达到218.7万家，从事农业生产托管的社会化服务组织数量达到44万个，托管面积超过15亿亩次，覆盖小农户6000万户；农村承包地流转总面积达到5.55亿亩，流转面积比例达到35.9％，农业生产组织化和规模化水平不断提高，有效缓解了“谁来种地”“怎样种地”的问题。
二、“十三五”期间保障国家粮食安全的主要做法及经验
“十三五”期间，我国粮食生产成绩令人振奋，取得的经验也十分宝贵，概括起来主要是“四个持续”。一是持续推进农村改革激发活力。2016年，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置，这是农村改革又一次重大制度创新，丰富了我国统分结合的农村双层经营体制内涵。2017年，党的十九大明确提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。同时，加快《粮食安全保障法》立法进程，组织开展粮食安全省长责任制考核，落实地方政府保障粮食安全的主体责任，以制度推动粮食安全保障水平提升。二是持续推进科技进步增强动力。贯彻“科学技术是第一生产力”的要求，将农业科技进步作为增加粮食等重要农产品有效供给、提高农产品质量的根本途径。加强关键技术研发集成，从政策扶持、资金投入、人员配备等方面给予支持，激发农业科技工作者的创新热情，不断提升自主创新能力。围绕粮食生产和产业发展需求，引导广大农业科技工作者将论文写在大地上，将专家的“试验田”变成农民的“生产田”。加强农业技术推广体系和农业社会化服务体系建设，开展大规模的科技下乡、科技入户、科技培训，促进多渠道多形式的产学研、农科教相结合，提高农业科技成果的转化应用率。三是持续加大投入力度提升能力。财政支农总体规模稳步增长，为粮食和农业发展提供了强有力的物质保障。推进农业综合开发，大力开展中低产田改造、基本农田建设和农田水利建设。推进大中型灌区续建配套和节水改造，加快末级渠系建设，解决农田灌溉“最后一公里”问题。加大对农机制造业的产品研发和技术改造投入，形成了门类比较齐全、具有一定规模、制造能力和生产水平较高的农机制造产业链，“十三五”期间，中央财政累计投入农机购置补贴资金958亿元，对农民购置农机具给予补助，有力推动了农业机械化进程。目前我国已成为世界第一农机制造大国和使用大国，拖拉机和收获机械产量遥遥领先。四是持续强化惠农政策保护积极性。2015年起，推进“三补合一”，建立农业支持保护补贴政策，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。实施产粮大县奖励政策，“十三五”期间累计下达奖励资金2170.44亿元，充分调动地方政府重农抓粮积极性。积极稳妥推进粮食价格形成机制和收储制度改革，坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，建立玉米、大豆生产者补贴及稻谷补贴新机制，稳定种粮收益预期，调动农民务农种粮积极性。
三、当前和今后一个时期，我国粮食安全面临多重制约与挑战
近些年，我国粮食生产取得了长足发展，粮食供给保障能力明显增强。但应看到，我国粮食生产基础还不牢固，仍存在一些深层次的困难和问题，保障国家粮食安全任务十分艰巨。一是总量基本平衡，结构矛盾突出。我国粮食连年丰收后，供给总量显著增加，供求关系总体呈紧平衡。在总量增加的同时，一些供给没有很好适应需求变化，品种和品质结构矛盾日显突出。稻谷、小麦数量上能够自给，但部分优质、专用品种需要进口调剂。玉米受加工需求增加、去库存超预期等因素影响，供需出现拐点，由阶段性 供过于求向供求紧平衡转变。随着人口增加和消费结构升级，未来粮食消费需求呈刚性 增长，供求偏紧的格局将长期存在。二是基础设施薄弱，抗灾能力不强。这些年，国家加大基础设施建设力度，农业生产条件得到改善，但由于历史欠账较多，农业靠天吃饭的局面没有根本改变。2019年全国小型农田水利工程完好率平均不到50％，大型灌排泵站设备完好率不足60％，大中型灌区中有60％工程设施不配套。特别是田间渠系不 配套，农田灌溉“最后一公里”不通畅，抗御自然灾害能力明显不足。随着全球气候变化，高温、干旱、暴雨洪涝、风雹等极端天气频发重发，农作物病虫害也呈加重发生趋势，对粮食和农业生产安全带来严峻挑战。三是资源约束趋紧，生态环境退化。我国人均耕地、水资源分别不及世界平均水平的1/2和1/4，农业资源先天性不足。过去，为了解决吃饱问题，追求高产增产，耕地和水资源消耗过大，化肥、农药等投入品使用过多，农业生态环境亮起了“红灯”。据监测，由于水土流失、贫瘠化、次生盐渍化、酸化等因素影响，质量退化的耕地占总面积的40％；东北黑土区耕地的黑土层平均厚度已降至30厘米左右，土壤有机质含量平均下降1/3左右。这些都制约了粮食产能提升，严 重影响农业可持续发展。四是国际环境复杂，贸易不确定性增加。我国已步入同世界深度互动、向世界深度开放的新阶段，在带来新机遇的同时，也面临更加复杂的国际环境。尤其是2020年以来，受新冠肺炎疫情和中美经贸摩擦加剧影响，我国大豆、油料等农产品贸易形势一度趋紧，确保我国部分对外依存度较高的粮食品种有效供给还存在诸多不确定因素。
四、着眼长远，切实增强我国粮食安全保障能力
新冠肺炎疫情引起的全球粮食市场波动，对我国粮食安全是一大考验，也为我们敲响了警钟。从中长期看，确保国家粮食安全，必须提升粮食生产能力和抗灾能力，牢牢守住耕地红线，推动“藏粮于地、藏粮于技”落实落地，确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”，把中国人的饭碗牢牢端在自己手上。一是切实稳定粮食播种面积。当前和今后一个时期，要确保粮食播种面积稳定在17亿亩以上，其中，水稻和小麦两大口粮面 积稳定在8亿亩以上，大力发展优质强筋弱筋小麦、优质食味稻、加工专用稻，提高口粮供给质量。巩固生产功能区、优势区玉米产能，满足市场饲料消费需求。继续实施大豆振兴计划，提升东北、黄淮海和西南地区大豆生产能力，面积稳定在1.4亿亩。同时，鼓励各地因地制宜发展薯类、杂粮等作物，增加绿色优质特色农产品供给。二是落实粮食生产扶持政策。坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，及时反映农民和市场主体的诉求与建议，发挥市场机制作用，促进优质优价。继续实施好玉米、大豆生产者补贴和 稻谷补贴政策，引导农民合理安排种植结构。健全农业保险政策，推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，扩大农业大灾保险试点。完善粮食主产区利益补偿机 制，健全产粮大县奖补政策。扶持和培育种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，加快发展农业生产性服务业，通过代耕代种、代育代插、联耕联种、土地托管等 形式，推进粮食适度规模经营和集约化生产。三是加快“两区”建设。把“粮食生产功 能区和重要农产品生产保护区”作为固定资产投资安排的重点领域，强化农业基础设施建设投入，加大转移支付项目的倾斜力度，引导“两区”目标作物种植，实现“分区施策、按区种植”。加快“两区”内高标准农田建设，整体提升“两区”综合生产能力。推动建立“两区”监测监管体系，构建“天空地”一体化监测信息系统，选择已完成“两区”划定工作的典型县为试点，利用遥感等现代空间信息技术开展“两区”作物种植结构、空间布局、作物长势等监测。四是大力推进高标准农田建设。制定实施新一轮全国高标准农田建设规划，优化高标准农田建设布局，明确今后年度建设目标与保障措施，优先在“两区”和符合条件的国家种子基地开展高标准农田建设，优先支持脱贫地区建设高标准农田。加强资金整合，建立多元筹资机制，加快构建集中统一高效管理新机制。建立健全“定期调度、分析研判、通报约谈、奖优罚劣”的任务落实机制，确保年度建设任务如期保质保量完成。五是开展绿色高质高效行动。每年选择一批生产基础好、产业带动能力强的县，整建制开展粮食等主要作物绿色高质高效行动，推广“全环节”绿色高效技术，构建“全过程”社会化服务体系，打造“全链条”产业融合模式，引领“全县域”农业绿色发展，辐射带动大面积增产增效，推动粮食生产转型升级和高质量发展。六是强化粮食安全省长责任制考核。充分发挥粮食安全工作考核“指挥棒”作用，实行粮食安全党政同责、压实粮食安全省长责任制，优化完善粮食面积、产量考核评分标准，强化对稳住粮食生产的硬约束，强化地方政府维护国家粮食安全的主体责任，推动形成齐抓共管保障国家粮食安全的合力。确保粮食主产区要发挥资源优势，巩固提升粮食综合生产能力，为保障国家粮食安全多作贡献；粮食主销区和产销平衡区要制定扶持政策，落实各项措施，稳定和提高区域内粮食自给水平。七是统筹国际国内两个市场。守住国家粮食安全底线，端牢中国人的饭碗，要统筹利用好国际国内两个市 场。一方面，搞好余缺调剂，满足大豆需求主要靠进口弥补，同时也要适当进口强筋小麦、啤酒大麦等专用品种，满足国内多样化的消费需求。另一方面，加强国际合作，根据我国资源禀赋和粮食供求现状，优化大豆等农产品进口来源地布局，建立稳定可靠的贸易关系，深化国际粮食生产、加工、贸易、投资等多双边合作，更好利用国际资源保 障国内粮食需求。
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