当下，都市休闲农业等各类农业新业态正茁壮成长。但在其成长过程中，随着与资本、劳力、土地等要素日益紧密结合，一些政策困惑也表现了出来：有的都市农业项目无法取得用地指标，直接打起了土地政策“擦边球”，甚至违规用地;有的农业补贴政策“落地”效果不佳，对规模农业发展支撑力不足;有的农业项目在土地上积累了大量固定资产，却无法成为有效抵押物，成了没有融资功能的“死资产”。改革思维下，如何应对农业新业态的“成长困惑”?
都市农业缺用地指标，“擦边球”怪相频现
山前绿树成荫、景观廊道、亭台水榭绕湖而建，景色宜人;山脚下占地1亩多的花卉植物区呈现乡村民居风格，古色古香，配套主题餐厅，可供游客用餐、娱乐;山上400多亩林地栽种杨梅、樱花等，可供采摘、观赏……重庆某区一农业观光园建于2012年，业主累计投入3000多万元，以特色效益农业为基础，配套发展休闲旅游。
经过多年投入，项目已成熟。但业主张天新(化名)坦言，自己心里总是不踏实，原因就在于观光园以临时生产用房和农业附属设施建设的名义，搞起了主题餐厅和住房，打了用地政策“擦边球”。
张天新告诉半月谈记者：“流转之前，观光园的地大多是撂荒的，由于流转租金比较高，农户默认了我们修房的行为，但是土地流转有期限，农地改变用途也违规。合同一到期，农民要求原貌归还土地该怎么办?土地执法部门来查处，要求拆掉房屋，又该怎么办?”
相比以农业附属设施的名义直接建房，有的项目做法更“巧妙”些。半月谈记者最近在重庆某农家乐采访，看到有10多座木质“农家旅舍”环湖而建，建筑物离地一两米，使用钢架作支撑。农家乐负责人说：“之所以要挑空建房，就是因为政策规定农业用地不能改变用途和性质，农旅配套又必须建接待设施。权衡政策边界和现实需求，离地挑高建木房风险较小。如果政府来查，我们拆房、复垦的成本也低些。”
都市观光农业项目用地“擦边球”问题多发，既与项目投入不规范、踩用地红线有关，也有一些合理的建设用地需求无法得到满足，迫使不少人选择“绕着政策走”。
“发挥农业休闲、观光、旅游功能，延长产业链，建设配套用房和设施有客观需求。但农业建设用地管控严格，触碰红线，风险很大。”重庆两江艺龙实业发展公司流转了2000多亩土地，发展花卉苗木和有机农产品。总经理尹诗麟说：“公司曾打算依托有机农产品种植，发展采摘体验、观光旅游项目，农产品附加值能大幅提升，就因为用地指标没法落地，配套设施建不了，最后不得不放弃。”
大户补贴政策难“落地”，固定投资变“死资产”
都市观光农业成长需要用地指标，规模化粮食生产则需要政府补贴扶持。在重庆，不少农民反映，种粮大户补贴在“落地”时有不少问题。
为了稳定粮食生产、抵消成本上涨对种粮的不利影响，近年来重庆实施种粮大户补贴，规模50亩至100亩的，每亩补贴160元;100亩以上的，每亩补贴230元。在基层，大户补贴却遭遇散户分利的现实尴尬：流转出土地的农民虽不种粮，却也要求比照其他种粮农民所能享受的农资补贴、粮食直补等，分享大户补贴资金。
“这些年国家出台不少补贴政策，种粮农民打心眼里欢迎。可补贴是按承包面积，补给土地承包者，并非我们这些实际耕作人。”梁平县种粮大户胡永刚说，村里农民把土地转包给我们，除了能收取租金外，补贴款还要切一块返还给农民。不种粮的能得到150元/亩，种粮的只有10元/亩，这对我们这些坚持务农的人积极性多少有些挫伤。
“惠农政策实施的效果，既取决于政府资金投入的力度和范围，又受到农民之间利益关系和农地权利关系的影响。例如，在土地流转中，虽然土地使用、经营权转给了大户，但散户农民依然保有土地承包权，在农村契约约束力不强的背景下，如果大户不能满足散户的利益诉求，散户就很可能收回土地。”重庆垫江县农委副主任刘宝凡说，政府要求“谁种粮谁得补贴”，基层落实难度很大。在土地流转过程中，转入土地的大户和散户之间实际上存在着利益博弈，大户要租到土地，通常要以返还部分补贴资金为前提。
记者采访发现，除了涉农补贴外，现行的一些农村金融政策也不利于农业新业态成长。例如，随着各地土地流转加快，农业生产配套建设了越来越多的附属设施和生产管理用房，然而由于没有明晰的产权，这些“沉淀”在土地上的资产，已引起农业大户普遍担忧。
重庆江津现代农业园区从2008年建设以来，已入驻农业龙头企业超过50家，形成了优质粮油、晚熟柑橘、花卉苗木等特色产业。“一方面农业发展缺资金，另一方面即便有资金投入，也难以获得保障，无法融资循环，成了‘死资产’。”谈到农业项目的融资瓶颈，园区管委会刘玉钟说，为了解决这个问题，政府也想了不少“土办法”，例如根据乡村道路、水利设施、林木、农业生产配套设施等不同投资项目，区级涉农部门可以给企业出具投资证明，以降低银行贷款门槛。即便有这些措施，金融机构仍不认可农业投资形成的固定资产是有效抵押物，融资依然困难。
分类施策，优化政策框架打破尴尬现状
现阶段农村土地、金融、补贴等政策事关现代农业持续、健康发展，政策调整、优化“牵一发而动全身”。在业内人士看来，要解决农业新业态成长中的这些政策困惑，需要立足农业、农村发展现实状况，分类施策，对症下药。
以农村土地建设利用为例，应该出台专门的政策文件，一方面凸显政策的“规范和引导”作用，坚持红线思维，设定耕地保护、产业准入、环境保护、农民利益分配等底线，农业项目建设遵循产业发展规划要求，明确经营方向;另一方面，划定一定比例的土地利用指标，专门用于满足现代农业的发展需求。
同时，随着现代农业发展，农业固定资产投入必定越来越大，相关产权的明晰需要决策者通盘考虑。据了解，为了推动农村固定资产明晰权属，重庆、山东等地政府部门已开始试点探索给投资业主颁发相关的产权证明，确定资产投资额度、面积、有效期限等产权属性。但这些规定是国家层面相关法律、政策并未作出调整背景下作出的，属于地方政府自发探索行为，有的不规范、不完善。
业内人士认为，目前正在推进的农村产权制度改革，既应该明确土地本身的权属关系，也应明晰附着在土地上的固定资产的权属关系，通过制度创新和政策调整，进一步回答农业附属设施和生产管理用房等固定资产如何确权、如何进行价值评估和能否进行抵押融资等问题，以真正稳定农业生产关系，促进现代农业发展。
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