村民自治是村民在法律规定的范围内依据村规民约、传统习惯管理村中事务,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度。在农村实行三十多年来,村民自治在农村基层治理体系中发挥着重要作用,对进一步巩固和发挥党的领导核心地位,激发农民的民主意识,提高农民的民主素养具有重要意义。同时由于社会转型和经济发展的原因,当下农村基层治理当中矛盾冲突不断,村民自治应该如何顺应时代潮流改革转型成为一个难题。
南昌大学法学院团队由六位江西本地的本科大学生组成,在指导老师的指导下,争取校内校外的平台支持,利用自身的语言、地理和乡土关系的优势,以江西省高安市为样本,对该市的农村基层治理现状进行实地调研。江西省高安市毗邻江西省的省会南昌市,以农业人口为主,生产方式上工农并重,是“全国粮食生产先进县市”、“中国建筑陶瓷产业基地”。各村镇由于区域方位、建设方向、资源配置等因素的差异,情况各有不同,可比性、研究价值较高。在经济迅速发展、城镇化加速的过程中,诸多矛盾的刺激下农村愈趋不稳定,农村基层治理面临诸多挑战。与此同时高安市一些村庄积极探索新型治理模式,在过程中积累了很多的经验,被人民日报、光明日报等重要媒体报道,具有较为突出的代表性。
从2015年6月至2016年9月,团队对高安市所有的21个乡镇、2个街道办进行了全覆盖的调研。在调研过程中团队以行政村作为单位,依据乡镇、村庄的地理位置、主要经济模式、媒体报道率等因素,将高安市所有行政村分主要分为三类:第一类是传统村庄,主要经济模式上以传统农业为主,且地理位置相对居中,媒体报道率较低的村庄,此类村庄相对而言较为普通,能够反映农村基层治理现状的普遍性;第二类是典型村庄,媒体报道率较高的村庄,此类村庄的发展和政府以及村委会有着密切的关系,在村民自治工作上可能已经摸索出了较为先进的经验;第三类是区位特殊村庄,此类村庄地理位置较为特殊,分为两小类,一类是离城区较近的“城乡结合部”地区,另一类是离城区较远,较为偏僻的高安市的边境村庄。调研团队在每个类别中选取一定数量的行政村作为研究的对象,共计选取了其中29个具有代表性的行政村,一定程度上能够代表我国中西部农村村民自治的普遍特点,形成了20余万字的第一手有效调研成果材料。
为保证调研成果材料的客观真实性,调研中主要采用结构式访谈的方法对村镇干部、知识分子和普通村民三类群体进行访谈,较为完整的代表农村各个群体的利益诉求,全面客观地反映村庄的真实情况。团队发现目前农村基层治理当中,村民自治的诸多问题亟待解决。
1、村委会和村党支部的权责关系矛盾,导致在自治事务的管理过程中相互扯皮或者争权夺利,不利于巩固党的领导核心地位。在我们的调研访谈中约76.92%的行政村村民认为村长与村支书关系紧张。《村委会组织法》(下称《村组法》)第四条规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”从条文中可以看出,村党组织在村中发挥领导核心作用,领导村委会行使职权。但是法律只规定了村党支部的领导地位和职责以及工作方式,但是具体的可操作性不强,党支部具体如何领导、怎么领导还有待完善,这使得在现实状态当中的村“两委”时常处于对峙的状态。
2、乡镇政府行政权力下沉,完全把村委会当做完成各种行政任务的下属机构。调研中有84.21%的村民反映存在该类问题。现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力:乡(镇)政府的行政管理权和村民自治权,它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。乡镇政府的行政管理权与村民自治权应当共同作用,促进农村发展,我国《村组法》第五条也明确规定,乡镇人民政府对村委会的工作予以指导、支持和帮助,但是不得干预村民自治范围内的事项。但在实际工作中,二者经常发生矛盾,此外乡镇政府把完成情况纳入对村干部的绩效考核中,导致村委会在有限的人力和精力情况下,村中的各种事务未能及时处理,村委会的自治职能逐渐被各种行政事务挤占。
3、民主选举形式化,“走过场”的村委会选举使得农民对当选的村干部缺乏认同和支持,有限的监督渠道不仅难以约束村干部行为,也造成农民弃法律而信上访。调研中有84%的村民反映存在该类问题,在民主选举过程当中,选举工作机构的缺失,大部分村庄没有设立村民选举委员会,很多当地村民甚至连村民选举委员会是什么都不知道。候选人产生不合法,由镇政府指定,采用流动票箱选举过程其实就是走个形式,并且连选连任成员居多。选举程序违法,村委会选举多流于形式。核实、办理委托、唱票计票等程序都会逐一进行,但是这其中代写不规范,委托投票等环节掺杂水分,流动票箱中选票的真实性存疑等问题凸显。候选人贿选严重,在实践中,特别是近年来,有的人为了当选村干部采取送礼,摆酒席,用钱拉选票买选票等办法贿赂选民,群众虽有举报,但调查取证质证难度较大难以明确界定是否贿选,也就无法打击这种违法行为,调查处理起来常常比较棘手和无奈。
4、村民自治典型村依靠政府财政进行建设,导致脱离财政支持后便难以维持的尴尬局面。调研中发现的五个典型村均出现此类问题,典型村数量少,地方政府投入建设成本高,加之各个地方的具体情况不一样,典型村往往不具有可复制性。基层自治中出现的资金短缺问题一时难以解决,一种高成本的民主建设方式,并不具有可实施性。并且一些塑造好的典型村脱离了政府的支持便开始走向没落。政府要投入大量的成本进行农村建设,精力有限。此外,农民往往对于建设具有抵触心理,镇党委书记、甚至是市委书记动员才可能打消农民拆旧房建新房的后顾之忧,地方政府难以支付起大量的人力和金钱成本。另一方面,典型村的维持也需要资金支持,脱离政府的支持,就会走向没落。
5、村委会经费缺乏法律保障,而大部分村集体收入无几,面对一大堆的村内事务,造成村干部和村民参与积极性和自治积极性“双低下”的结果。调研中有95%的村民反映存在此类问题,村民自治经费的短缺导致一些村基础设施不完善,村民生活水平得不到提高,村委会自己筹资治理农村又加重了农民的负担。近全数村干部抱怨工资待遇低,甚至少数表示不愿再担任村干部,直接影响村干部积极性,村干部作为基层民主治理的组织者和推动者,当村干部的利益难以得到保证,也就是增加了治理难度。并且村干部工资低易导致村委会滋生腐败,损害普通村民利益。
6、村内宗族大姓把持村委会,搞家族派系利益斗争,村委会成为部分村干部利益斗争的工具,影响农村基层社会的稳定。宗族势力对村民自治的影响主要体现在以下几个方面:(一)影响村委会候选人的产生,主要表现为选民的投票心理和倾向,宗族势力甚至在村内营造群体压力,影响民主选举过程。如此就影响了势力较弱、或是小姓家族竞选村干部的可能性和平等性,也很大程度削弱了村民参与自治的热情,具有能力的人反而难以为自治贡献力量,使得自治质量不如人意;(二)对村干部治村行为的影响,由于宗族的影响力不同,村干部所享有的权力分量也有所不同,在村内公共事务的管理与执行上,来自大族大姓的村干部往往在村委会占居主导地位,有着更大的发言权,敢作敢当不怕得罪人,来自小族小姓的村干部往往采取忍让、遵从的态度。
为破除上述难题,更好的完善基层自治体系,调研团队主要以基层民主自治为主体,针对农村基层民主制度实施现状,以提高民主自治效率为目的,着眼法律与现实,提出以下建议。
1、缩小自治单元规模,发挥村小组“熟人社会”的特点,将自治权利下放村小组。当国家将村民委员会作为一项正式制度在全国推行时,除广东、云南两省外,全国大部分村委会都是在原生产大队的基础上建立起来的。村小组具有一定的制度基础和人情地缘基础,现行《村组法》也肯定了村小组在自治中的地位。就针对调研地区研看,村民对村委会干部的选举大多漠不关心,反而对村小组干部选举表示乐于参与,村小组比行政村更大程度上决定了村内公共事务,村小组自治由于事务少、村民关系亲近而更为高效。但是如果以村小组为自治单元的话,将部分行政村的自治事务下放到村小组,面临的问题是村干部数量和财政支出的大量增加,庞大的治理成本和效果之间的效益关系需要考量。有学者提出“缘人情顺人性的自然村乡贤理事会模式”,其目的旨在重新发掘乡贤在乡村治理中的作用。但是这种回归宗族和乡绅的路径需要慎重考量,这种路径有扭曲现代意义上村民自治精神的风险,值得商榷。
2、紧跟“互联网+”时代,利用互联网平台开展自治工作,建设村民民主渠道和途径。在现实中,选民登记公示容易毁损、选举大会场地难以提供、候选人竞选发言环节缺位、唱票计票难以公开、委托投票难以进行,村民会议难以开展、村民无法了解涉及村民利益的重大事项、村委会工作报告无从审议等问题普遍存在。利用互联网的优势可以使民主更容易得到理解和落实,缓和紧张的干群关系,促进对于村干部的监督,确保村干部的行为沿着“民意”的方向前进,对村干部的财产动态和个人生活作风进行监督,保障村民的知情权和舆论监督权,切实健全以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。
3、利用多种形式的社会组织,加强对村干部的培训,提高村干部的工作能力和素质,同时支持社会组织参与到村民自治中,提高农村基层治理的效率。现实中,农村人口流出、老龄化日益严重,村干部队伍的整体素质同新形势新任务的要求还不完全适应,有的干部不能正确领会党的农村政策,执行中随意性较大,有的不熟悉农村改革进程和政策;有的文化水平低,思想观念陈旧,带领群众发展经济缺少办法;有的思想作风不正,办事不公,简单粗暴,甚至以权谋私,违法乱纪。村干部的素质需要适应新时期新政策的要求,培训就要与时俱进,以需求为导向。推行“菜单式”培训,按照“干什么学什么”、“需什么教什么”和“缺什么补什么”的原则,针对不同地区的生产建设需要,理论结合实际,听取村干部的意见和需求,培养能够落实政策方针和管理本村事务的村干部,针对村干部的不同岗位职务要求,培养实用型、技能型的人才,突出抓好村主任、村支书培训。
4、真正落实村民对村级财产的监督,保障村委会的工作经费,加大国家对农村的财政长期投入。无论是为了保障村干部的工资待遇,免除其后顾之忧,还是为了村委会回归自治道路,从法律上具体明确村干部工资待遇都是亟待解决的问题。村委会的资金和村干部的待遇来源应当由村委会的本身性质、工作服务主体来确定。实际过程当中,村委会的大部分时间都是在协助乡镇政府开展工作,职能已经行政化,沦为乡镇政府的在“下手”。这也就可以理解为何现在很多地方对于村干部的工资,采取的都是由乡镇政府考核决定的方式发放,近些年来一些所谓的“村民决定村干部工资”的提法也只是说由村民来对村干部进行考核,但资金来源的大部分仍然来自上级财政,而且普遍偏少。因此应当加大国家对农村的财政投入,促进农村更好的发展。
5、加快地方政府在向服务型政府转变,在简政放权的同时,减轻行政工作对村委会的压力。事实上,上世纪80年代初社会舆论关于村委会是否应当承担行政职能的问题,一直存在争论。基层干部认为,如果村委会是单纯的自治性组织,不协助基层政府开展工作的话,乡镇大量的行政任务就无法完成,政府在基层的行政管理就无法实现。而村委会“行政化”和“空壳化”,导致自治不足,而行政化过度,出现村干部只关注行政事务,而自治无人管事,无钱办事的局面。在当前村民自治意识不断提高,各级政府简政放权,推进构建服务型政府的背景下,应当从法律和政策层面具体区分村委会自治事务和行政事务,减轻村委会的行政工作协助负担,为村民自治松绑。
6、创新基层民主机制,因地制宜,实行如“两票制”、“两推一选”和“一肩挑”的形式,协调党支部和村委会的关系,巩固党在农村基层治理体系中的领导核心地位。由于“两委”之间的矛盾,在实际过程当中,两委协政的情况少之又少,而通常是出现支书独政、主任揽权、两委搁政的局面。为了摆脱农村党支部在“两委”关系中的困境,可以通过“两票制”、“两推一选”、“一肩挑”等党支部换届选举的机制创新,把党支部建立在民意表达的基础之上,实现农村党支部与村委会权力来源和制度规范的内在统一,解决两委矛盾,兼顾各方利益。
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